Документ взят из кэша поисковой машины. Адрес оригинального документа : http://www.rsr-online.ru/doc/norm/36.doc Дата изменения: Mon Sep 15 12:09:43 2008 Дата индексирования: Tue Oct 2 01:43:11 2012 Кодировка: koi8-r

Предложения Российского Союза ректоров по концептуальной доработке

проекта федерального закона «О внесении изменений в Бюджетный кодекс
Российской Федерации в части регулирования бюджетного

процесса и признании утратившими силу отдельных

законодательных актов Российской Федерации»

Содержание предложенных в Проекте[1] законодательных изменений шире,
чем заявлено в его наименовании. Законопроект затрагивает не только
бюджетный процесс (порядок составления, рассмотрения и утверждения
бюджетов, их исполнение и отчеты об исполнении), но и материальные права
участников бюджетных отношений, в первую очередь бюджетных и автономных
учреждений.
Соответствующие статьи 6, 35, 38-1, ч. 3 и 5 ст. 41, 69, 69-1, 69-2,
70, 72, 78-1, 79, 84, ч.1 ст. 93, 161, 220-1, 221, 242, 242.3 - 242.5
Проекта БК РФ, ст. 5 Проекта (переходные положения) требуют серьезной
переработки по следующим основаниям:
1. Проектом предлагается передача в соответствующие бюджеты любых
доходов бюджетных учреждений, без права на дальнейшее самостоятельное
расходование этих средств. Предложение отражено в ст. 35, ч. 3 и 5 ст. 41,
69, 69-1, ст. 84, ч.1 ст. 93, 161, 220-1, 221 Проекта БК РФ и ст. 5
Проекта.
Лишившись права распоряжаться доходами от своей деятельности,
бюджетные учреждения фактически утратят имущественную обособленность от
создавших их публичных образований. Это противоречит ст. 48 и 120 ГК РФ,
регулирующим статус бюджетных учреждений как юридических лиц, а также идет
вразрез с принципиальной позицией Высшего Арбитражного Суда РФ, высказанной
непосредственно по данному вопросу[2].
Ст. 120 и п.2 ст. 298 ГК РФ закрепляют право бюджетного учреждения на
самостоятельное распоряжение доходами, полученными учреждением от
приносящей доход деятельности, а также имуществом, приобретенным за счет
таких доходов. Такое право подтверждено Высшим Арбитражным Судом РФ[3].
Одновременно Суд указал, что нормы Бюджетного Кодекса «определяют не
содержание прав учреждений на доходы, полученные учреждениями от приносящей
доход деятельности, а закрепляют особенности их учета»[4]. Проект
противоречит этому принципиальному подходу, выраженному одной из высших
судебных инстанций России.
Равным образом, рассматриваемые предложения не могут быть объяснены с
точки зрения финансового права. Их реализация приведет к снижению
прозрачности бюджетных показателей, смешению результатов финансовой
деятельности государства (публично-правовых образований) с результатами
хозяйственной деятельности созданных им организаций. Между тем, ст. 36
Проекта БК РФ декларирует принцип прозрачности бюджета, с которым
совершенно не согласуется размывание границ между доходами бюджетов и
доходами бюджетных учреждений.
Изъятие доходов в бюджет дестимулирует не только коммерческую
деятельность бюджетных учреждений, что еще может быть рационально
объяснено, но и лишает всякого смысла благотворительность, привлечение
грантов и пожертвований. Не ясно, зачем изымать из распоряжения учреждений
добровольные пожертвования и иные внебюджетные поступления некоммерческого
характера. Ведь жертвователи желают помочь конкретному учреждению, а не
бюджету в целом. Не будет и стимула для бюджетной экономии (ст. 34 БК РФ),
т.к. никакой остаток бюджетных средств нельзя будет сохранить и потратить
на нужды бюджетного учреждения.
Предусмотренная ст. 5 Проекта отсрочка вступления соответствующих
положений в силу не решает и не может решить данных проблем по существу.
2. Проект чрезмерно сужает круг расходов бюджетных учреждений,
осуществляемых за счет бюджетных ассигнований (ст. 70 Проекта БК РФ).
Права по распоряжению бюджетными средствами будут ограничены четырьмя
целями, на которые предоставляется финансовое обеспечение. Это оплата
труда, оплата товаров, работ, услуг для государственных (муниципальных)
нужд, уплата налогов и возмещение вреда. Получается, что для собственных
(не отнесенных к государственным или муниципальным) нужд нельзя даже
приобрести мебель и канцтовары[5]. Обосновать такие расходы, как проведение
научных мероприятий, конференций, приглашение на такие мероприятия ученых
из других учреждений, будет совершенно невозможно. Обеспечение деятельности
бюджетных учреждений на них не распространяется, а других источников, как
следует из Проекта, нет.
Какое-либо имущество можно будет приобретать только в порядке
бюджетных инвестиций (ст.79 Проекта БК РФ). Но порядок предоставления
бюджетных инвестиций, заложенный в Проект, носит усложненный характер. Так,
получение бюджетных инвестиций на приобретение основных средств для
федеральных учреждений требует решения Правительства РФ. Очевидно, что
разработчики не планировали придавать этому порядку универсального
значения. Одновременно, они не предусмотрели для бюджетных учреждений права
приобретать имущество для собственных нужд.
3. Предлагаемый механизм финансового обеспечения деятельности
бюджетных и учреждений и предоставления субсидий автономным учреждениям не
прозрачен.
Ст. 69 Проекта БК РФ предусматривает особый вид бюджетных ассигнований
на «оказание государственных (муниципальных) услуг, в том числе
ассигнования на оплату государственных (муниципальных) контрактов на
поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных
(муниципальных) нужд.
В ст. 69-1, 69-2, 70, 72, 78-1 Проекта БК РФ делается попытка
регламентировать порядок предоставления таких ассигнований. Из Проекта
следует, что бюджетные учреждения вправе получать «ассигнования на
обеспечение деятельности» (ст. 69-1, 70 Проекта БК РФ), автономные
учреждения имеют право на «субсидии, включая субсидии на возмещение
нормативных затрат по оказанию ими государственных (муниципальных) услуг»
(ст. 69-1, 78-1 Проекта БК РФ).
В Проекте не указано:
- всегда ли бюджетные ассигнования учреждениям предоставляются в силу
исполнения ими государственного (муниципального) заказа, или достаточно
государственного (муниципального) задания; не ясно, в чем различие и
принципиальный смысл разделения «заказа» и «задания»;
- если услуги предоставляются физическим и юридическим лицам за плату
(полную или частичную), кто является заказчиком таких услуг, как сочетается
государственный (муниципальный) заказ и договор с потребителем услуг,
который их оплачивает,
- каков механизм расчета объема средств, выделяемых на обеспечение
деятельности бюджетных учреждений и на предоставление субсидий автономным
учреждениям, как этот объем будет увязан с заданием, заказом;
- какие субсидии, помимо субсидий на возмещение нормативных затрат,
могут предоставляться автономным учреждениям;
- как будут определяться нормативы затрат для предоставления субсидий,
будут ли такие же нормативы действовать для расчета финансового обеспечения
деятельности бюджетных учреждений;
- гарантирует ли законодатель 100%-е покрытие всех расходов бюджетного
учреждения, необходимых для реализации уставных задач такого учреждения, а
также полное возмещение необходимых расходов автономных учреждений, не
покрытых доходами от платного оказания услуг;
- если финансирование производится «за результат», в счет исполнения
заказа (задания), то в чем состоит правовое значение сохранения института
бюджетной сметы.
По сути, соответствующие нормы Проекта БК РФ передают все реальное
правовое регулирование бюджетных расходов на усмотрение Правительства РФ, и
БК РФ перестает выполнять свою задачу по непосредственному регулированию
правоотношений, возникающих в процессе осуществления расходов бюджетов
(ст. 1 БК РФ).


4. Нормы проекта направлены на понуждение бюджетных учреждений к
преобразованию в автономные учреждения.
Согласно Проекту, это единственный способ сохранить дополнительные
источники финансирования и вести сколько-нибудь самостоятельную научную,
образовательную, культурную деятельность.
Однако законодательных гарантий надлежащего финансового обеспечения
деятельности автономных учреждений проект не содержит. Объем и порядок
предоставления субсидий оставлен на усмотрение Правительства РФ (ст. 78-1
Проекта БК РФ). Кроме того, откровенное «выдавливание» бюджетных учреждений
в область меньшей правовой защиты противоречит объявленной государством
политике проведения преобразований вузов «исключительно на добровольной
основе»[6]. Государство не вправе отказываться от своих конституционных
обязанностей в социальной сфере. Между тем, отмежевавшись от финансовых
потребностей учреждений, государство фактически устранится от решения своих
конституционных задач, предусмотренных, в том числе, в области образования
(ст. 43 Конституции РФ)[7].
5. Известно, что в силу сложившейся и хорошо зарекомендовавшей себя
практики главными распорядителями средств федерального бюджета[8] в ряде
случаев являются не министерства и ведомства, а непосредственно наиболее
значимые учреждения науки, образования, культуры и здравоохранения.
Положения Проекта в этом отношении противоречивы. Понятие наиболее
значимого бюджетного учреждения формально сохраняется (ст. 6 Проекта БК
РФ). Однако конкретные нормы, регламентирующие финансовое обеспечение
бюджетных учреждений, рассчитаны исключительно и только на финансирование в
порядке подведомственности, через соответствующее министерство:
Ст. 6 Проекта БК РФ внутренне противоречива. Согласно определению
главного распорядителя бюджетных средств, им может являться наиболее
значимое бюджетное учреждение. Однако определение бюджетного учреждения в
той же статье указывает, что бюджетное учреждение обязательно должно быть
подведомственно главному распорядителю бюджетных средств. Тот же подход
заложен в ст. 38-1 Проекта БК РФ: получать финансирование можно только
через «ведомство». Та же логика прослеживается в ст. 161 «Особенности
правового положения бюджетных учреждений» Проекта БК РФ. Исключение
составляет ст.221 Проекта БК РФ, содержащая упоминание об утверждении сметы
бюджетного учреждения, являющегося главным распорядителем бюджетных
средств, руководителем такого учреждения.
Изменение организационно-правовой формы на автономное учреждение
положения не улучшит, т.к. в этом случае, согласно Проекту сохранится лишь
право получать из бюджета субсидии в соответствии с заданием учредителя,
т.е. опять же ведомства (ст. 4 Федерального закона от 03.11.06 ? 147-ФЗ «Об
автономных учреждениях»).

При доработке указанных статей Проекта целесообразно:
1) согласовать предлагаемые нормы с Гражданским кодексом РФ,
законодательством о закупках для государственных (муниципальных) нужд, с
Налоговым кодексом РФ;
2) сохранить право бюджетных учреждений свободно распоряжаться
поступлениями от платного оказания услуг, пожертвованиями и иными доходами
от ведения деятельности, соответствующей целям их создания, а также право
свободно распоряжаться имуществом, созданным за счет этих источников;
3) сохранить возможность придания наиболее значимым бюджетным
учреждениям статуса главных распорядителей средств соответствующего
бюджета;
4) четко определить порядок предоставления бюджетных ассигнований на
оказание государственных (муниципальных) услуг в форме обеспечения
деятельности бюджетных учреждений и субсидий автономным учреждениям.

Представляется оптимальным выделить из Проекта нормы, не связанные с
бюджетным процессом как таковым, для их последующей доработки и дополнения,
поскольку в остальной части предложения Проекта носят в целом
конструктивный характер, и задерживать их принятие нецелесообразно.
-----------------------
[1] Далее для удобства законопроект сокращенно именуется Проект, статьи
предлагаемой Проектом новой редакции БК РФ - статьи Проекта БК РФ.

[2] На необходимость обособления имущества государственных (муниципальных)
учреждений, от имущества создавших их публичных образований, указывал
Высший Арбитражный Суд РФ: «В соответствии со статьями 48 и 120
Гражданского кодекса Российской Федерации учреждение является юридическим
лицом, имущество которого обособлено от имущества создавшего его публичного
образования, поэтому оно может от своего имени приобретать и осуществлять
имущественные и личные неимущественные права, нести обязанности, быть
истцом и ответчиком в суде». // Постановление Пленума Высшего Арбитражного
Суда РФ от 22 июня 2006 г. N 24 "О применении к государственным
(муниципальным) учреждениям пункта 2 статьи 1 Федерального закона "О
размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг
для государственных и муниципальных нужд" и статьи 71 Бюджетного кодекса
Российской Федерации". Между тем, разработчики Проекта не только
предлагают, по существу, отказаться от имущественной обособленности
бюджетных учреждений, но и прямо предусматривают в ст. 84 Проекта БК РФ
норму о том, что федеральные бюджетные учреждения заключают договоры от
имени РФ, что в контексте остальных поправок воспринимается как прямой
запрет бюджетным учреждениям от своего имени приобретать имущественные
права и нести обязанности.

[3] П. 2 Постановления Пленума ВАС РФ от 22 июня 2006 г. ? 21 «О некоторых
вопросах практики рассмотрения арбитражными судами споров с участием
государственных и муниципальных учреждений, связанных с применением статьи
120 Гражданского кодекса Российской Федерации». Позиция Суда основана на
принципиальных подходах к определению правового статуса бюджетного
учреждения и не утратила актуальности в связи с принятием новой редакции
ст. 120 ГК РФ.
[4] Там же.
[5] Поясним, что по действующему законодательству приобретение учреждением
товаров в интересах публично-правового субъекта, т.е. закупка для
государственных (муниципальных) нужд, и приобретение товаров для
собственных нужд различаются. Это подтверждено Постановление Пленума
Высшего Арбитражного Суда РФ от 22 июня 2006 г. N 24"О применении к
государственным (муниципальным) учреждениям пункта 2 статьи 1 Федерального
закона "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ,
оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" и статьи 71
Бюджетного кодекса Российской Федерации".
[6] Выступление Президента РФ Путина В.В. на VIII съезде Российского Союза
ректоров.
[7] На «несвоевременность» подобных поспешных шагов в отношении
государственных и муниципальных учреждений указывает д.ю.н., профессор,
заведующий кафедрой гражданского права юридического факультета МГУ
Е.А.Суханов в статье «О развитии гражданско-правового статуса
государственных и муниципальных учреждений» //Законодательство, ?12,2006,
стр. 14.
[8] т.е. субъектами, получающими бюджетные ассигнования непосредственно из
бюджета и распределяющими их по «подведомственным» распорядителям и
получателям бюджетных средств.