Документ взят из кэша поисковой машины. Адрес оригинального документа : http://www.rsr-online.ru/doc/norm/287.doc Дата изменения: Tue Oct 28 18:33:10 2008 Дата индексирования: Tue Oct 2 02:47:19 2012 Кодировка: koi8-r

Пояснительная записка




(1) Выполнение Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации и
муниципальными образованиями возложенных на них публичных задач (функций)
напрямую этими публично-правовыми образованиями, через органы власти и
должностных лиц, может осуществляться лишь в редких случаях, когда не
требуется организационное и имущественное обособление определённой функции,
в том числе в разрезе оснований, предмета, средств, способов, степени
качества искомых эффектов и результатов, места её выполнения.


Как следствие, выполнение публичных задач (функций) в подавляющей части
осуществляется через организационно и имущественно обособленные
государственные и муниципальные организации, которые могут существовать в
различных правовых формах.


(2) В зависимости от соотношения в правовом положении государственных
организаций, действующих в различных условиях и областях, публично-
правового начала функциональной заданности и частно-правового начала
свободы выбора, а также от основного предмета деятельности - собственно
деятельность или финансирование - в действующем законодательстве сложилась
система видов организационно-правовых форм государственных организаций,
включающая:


бюджетные учреждения - организационно-правовая форма с преобладанием в её
правовом положении публично-правовых начал, обязанностей (обязательных
полномочий), ограничений и запретов, финансируемая хотя и на началах
эффективности, результативности, но, по общему правилу, за счёт общего
покрытия государственных расходов, по смете в целом на деятельность, в
зависимости, в первую очередь, от организационной, деятельностной
эффективности и результативности, и далее - от чисто фискальной
эффективности и результативности;


автономные учреждения - организационно-правовая форма, используемая в
условиях перевода так называемой «социальной сферы», тех её областей,
которые по своей природе и в наилучшей международной практике (Соединённое
королевство Великобритании и Северной Ирландии, Новая Зеландия и др.)
наиболее эффективно и результативно осуществляются на частно-правовых
началах, на относительно широкое усмотрение в выборе форм деятельности,
финансируемая, по общему правилу, за счёт оплаты услуг, оказываемых
организацией (услуги в широком смысле - включая, например, предоставление
денежных средств и иного имущества), при хорошо прослеживаемой
обусловленности с чисто экономической (доход-расход) эффективностью и
результативностью деятельности;


государственные и муниципальные предприятия - организационно-правовая
форма, отнесённая в действующем законодательстве к коммерческим
организациям (созданным для распределения и распределяющим прибыль), по
мотиву осуществления систематической приносящей доход деятельности;
выделяются казённые предприятия, однородные бюджетным учреждениям, и
предприятия, осуществляющие деятельность на основе права полного
хозяйственного ведения, однородные автономным учреждениям;


государственные корпорации - организационно-правовая форма финансирующих
организаций, чьи фонды обособлены от общего покрытия расходов казны исходя
из особой природы осуществляемых расходов (как правило, долгосрочных и
связанных с конкретными проектами); также эта форма используется для
обособления управленческих функций.


(3) Основной деятельностью государства является публично-правовая, а не
частно-правовая. Следовательно, основной естественной формой публично-
правовых юридических лиц следует признать бюджетное учреждение. Все прочие
формы, за исключением государственных корпораций «проектного
финансирования», могут быть названы переходными, существуют вынужденно, в
основном, в силу пережитков тоталитарного единства государства (власти) и
общества, а также в силу длительного отсутствия разработанных стандартов их
разграничения, в силу невозможности единовременного, скачкообразного
разгосударствления, в силу необходимости хотя бы постепенного перехода от
тотально-бесформенной ответственности публичной власти к конкретизации и
разделению областей ответственности. В ряде стран с высоким уровнем
общественного благосостояния и развития (согласно сведениям Программы
развития ООН), включая, например, Соединённое королевство Великобритании и
Северной Ирландии, Новую Зеландию, публично-правовые юридические лица,
действующие на частно-правовых началах, - исключение, к которому прибегают
при невозможности или нецелесообразности выполнения гражданским обществом
определенных функций, частно-правовых по своей природе (ведущие
университеты, сельские больницы и училища, выплата пособий, коммунальное
жизнеобеспечение).


(4) Правовое положение бюджетных учреждений прописано в действующем
законодательстве недостаточно по полноте охвата и неудовлетворительно по
наличному содержанию имеющихся норм.


Существующие правовые нормы о бюджетных учреждениях сводятся, в
основном, к фиксации правового положения бюджетных учреждений в условиях
стагнации тоталитарно-социалистической системы 1970-х - 80-х гг.
(распорядительно-разрешительные бюрократизм и волокита, финансирование по
затратам, отсутствие оценки по целям), с добавлением отдельных частно-
правовых элементов, зачастую не соответствующих публичному содержанию
деятельности (право вести предпринимательскую деятельность). Тем самым
делалась попытка преодолеть одновременно отсутствие чёткой и ясной
концепции целей (задач) деятельности и отсутствие денег в казне. Бюджетные
учреждения зачастую сверх разумной меры выталкивались в область
исключительно микроэкономической и фискальной эффективности и
результативности, что в макроэкономическом отношении оказывалось не лучше
сметного финансирования на затратной основе. Немалой была и доля
благодушия, заключавшегося в простецких верованиях, что достаточно издать
указ об отмене тоталитарно-социалистической системы, как само собой
наступит всеобщее благоденствие на основе свободы договоров.


В отдельных бюджетных учреждениях благодаря грамотному руководству,
взвешенному отношению органов власти, ответственному отношению граждан
удалось поддержать качество осуществляемой деятельности на приемлемом
уровне и не допустить злоупотреблений. В ряде бюджетных учреждений это
происходило за счёт благополучия работников, не получавших достойное
вознаграждение, не обязательно имущественное, за свой труд, однако каждый
имеет право рассчитывать на такое вознаграждение, и многие покидали работу
в бюджетных учреждениях. В некоторых бюджетных учреждениях обойтись без
провалов в качестве деятельности не удалось, допускались равнодушие и
произвол. Нередки и случаи использования инородных частно-правовых начал
для неоправданного обогащения и возвышения отдельных сомнительных дельцов.


Необходимость в полном и всестороннем установлении правового положения,
порядка и правил деятельности бюджетных учреждений в соответствии с
публично-правовой природой отношений существовала с самого становления
российской правовой системы и не была восполнена к настоящему времени.


В настоящее время в части 10 статьи 5 Федерального закона от 26 апреля
2007 г. ? 63-ФЗ прямо указано на необходимость замены существующего порядка
использования и расходования бюджетными учреждениями поступлений из
внебюджетных источников; эта проблема является основной, поскольку приводит
к самому большому количеству злоупотреблений, однако, во-первых, в
настоящее время указанная проблема имеет лишь временное решение (часть 11
статьи 5 приведённого Федерального закона), во-вторых, не является
единственной проблемой даже из основных: существуют не менее важные
проблемы, включая, в частности, следующие:


основания и порядок оценки эффективности и результативности деятельности
бюджетных учреждений как таковой, за рамками микроэкономических и
фискальных (доход-расход) подходов;


участие услугополучателей и специалистов в оценке эффективности и
результативности деятельности бюджетных учреждений, их руководителей;


защита законных интересов услугополучателей бюджетных учреждений (в том
числе от необоснованных отказов в оказании услуг, от дискриминации в
зависимости от источника оплаты услуг), защита бюджетного учреждения и
охраняемых им благ от произвола отдельных должностных лиц органов власти,
защита иных, помимо услугополучателей, контрагентов бюджетного учреждения
(исполнителей размещённых заказов), противодействие мошенническому
получению денежных средств и имущества казны сторонними лицами,
ответственность должностных и иных лиц.


Существует и большое количество отсутствующих в действующем
законодательстве, но необходимых поясняющих, технических, регламентных,
процедурных норм, чётко устанавливающих правовое положение, правила и
порядок деятельности бюджетных учреждений.


(5) Среди бюджетных учреждений имеются высшие учебные заведения, в том
числе университеты, которые исходя из содержания своей деятельности
одновременно ориентированы на подготовку специалистов для практической
работы и на фундаментальные исследования в целях преподавания, причём во
многих областях деятельности. Как следствие, высшие учебные заведения
обладают значимыми ресурсами для разработки необходимых законодательных
новшеств и уточнений.


Всероссийское общественное объединение «Российский союз ректоров»
приняло решение силами преподавателей правовых и народнохозяйственных
специальностей, дружественных представителей юридической и экономической
общественности разработать проект Федерального закона «О бюджетных
учреждениях», а также связанных законопроектов «Об особенностях правового
положения бюджетных учреждений в переходный период» и «О внесении изменений
в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием
Федерального закона «О бюджетных учреждениях»». Основные разработчики
законопроекта - преподаватели и выпускники кафедры финансового права (ранее
кафедра административного и финансового права) юридического факультета
Московского государственного университета им. М.В. Ломоносова.


(6) Основные концептуальные основы разработки законопроекта следующие:


равновесие между содержанием обязательного требования закона и
правоприменительным наполнением, как правило, смещено в действующем
законодательстве о бюджетных учреждениях в пользу правоприменения, нормы
наполнены неопределёнными понятиями без конкретного содержания в виде
оснований, целей, предмета, порядка совершения (несовершения) определённых
действий, исчерпывающих взаимосвязей (блок-схем) определённых действий и
событий, что приводит при правоприменении к разнобою в существе и к
бюрократизму, канцеляризму по форме;


равновесие между макроэкономическими (общесоциальными), микроэкономическими
и фискальными соображениями, как правило, смещено в действующем
законодательстве о бюджетных учреждениях, в пользу микроэкономических и
фискальных соображений в ущерб макроэкономическим (общесоциальным), но эти
последние, впрочем, необходимо конкретизировать реальными целями и
охраняемыми благами);


теоретические конструкции в действующем законодательстве о бюджетных
учреждениях ставятся выше объективной действительности и доводятся до
абсурда, а практическое удобство - выше обоснованности, определённости и
порядка;


как публично-правовое обязывающее, так и частно-правовое управомочивающее
начало в действующем законодательстве о бюджетных учреждениях прописаны
искажённо, бессвязно и несочетаемо, объединяя худшие проявления каждого из
начал;


консервативное и реформаторское начала в изменениях законодательства о
бюджетных учреждениях используются зачастую в противоход реальным
потребностям или чрезмерно жёстко.


Показательна отмеченная выше область правового регулирования доходов
бюджетных учреждений из внебюджетных источников:


бюджетные учреждения ведут «основную деятельность», а также
«предпринимательскую и иную приносящую доход деятельность», содержание
которых определено обобщённо; на обе разновидности деятельности
утверждается смета, состав показателей которой определяется произвольно по
подведомственности и может отличаться у бюджетных учреждений, ведущих
деятельность в сопоставимых условиях;


в том числе смета ведётся на доходы, которые нецелесообразно (некорректно)
планировать, включая сборы пожертвований и т.п.; эти доходы учитываются в
составе бюджета, хотя заведомо известно, что они должны быть и будут
потрачены конкретным получателем, не распределяются на покрытие общих
расходов;


на наличие доходов от «предпринимательской деятельности» отдельные
представители казначейских ведомств ссылаются при недофинансировании, а на
их отсутствие - при оценке эффективности и результативности деятельности
бюджетного учреждения;


в качестве решения проблемы скрытых коррупционных взаимосвязей,
прикрываемых пожертвованиями бюджетным учреждениям образования,
здравоохранения и т.п., предложено централизовывать их суммы в бюджете.


Иным примером приведённых оценок состояния законодательства о бюджетных
учреждениях может быть наличие необходимого, но не определённого понятия
«наиболее значимого бюджетного учреждения».


(7) По структуре законопроект выдержан не в привычной
«институциональной» концепции законов об отдельных видах юридических лиц,
содержащих около десятка глав из двух - трёх статей, а в
«субстанциональной» концепции, основанной на сторонах и существе
возникающих у бюджетного учреждения отношений:


условно-«вертикальных», содержащих правоспособность учредителя в области
создания учреждения и управления учреждением, то есть, устанавливающих
порядок отношений бюджетного учредителя с учреждением,


и условно-«горизонтальных», содержащих правоспособность самого бюджетного
отношения в отношениях с третьими лицами.


(8) В вопросах правоспособности учредителей бюджетных учреждений
законопроект предусматривает единообразный подход, что учредителем является
Российская Федерация, субъект Российской Федерации, муниципальное
образование, а не какое-либо ведомство или чиновник, которые должны
действовать не сами по себе, а во исполнение обязанностей по обеспечению
безопасности, благосостояния, достойной жизни и свободного развития
граждан.


По содержанию норм о правоспособности учредителей бюджетных учреждений
законопроект придерживается подхода федеральных законов о разграничении
полномочий, принимавшихся в 2003 г. (об общих принципах организации органов
власти субъектов РФ, об общих принципах организации местного
самоуправления), что полномочия публичной власти предполагаются
ограниченными публичными нуждами, которые должны быть сформулированы
предельно конкретно. Необходимую конкретизацию и ограничения предполагается
вводить в действие постепенно, в течение нескольких лет.


В качестве организационной и имущественной основы деятельности
бюджетных учреждений предлагаются соответственно целевое задание и смета.


Применительно к целевому заданию предусмотрены конкретные ограничения,
которые не позволят оценке деятельности быть произвольной или чрезмерно
фискально-ориентированной.


Применительно к смете предусматривается запрет произвольных различий
смет при сопоставимости условий деятельности бюджетных учреждений, введение
подушевого обеспечения сметы, где и когда это возможно (объективно
допустимо, оправданно).


На случай дефицита бюджета взамен произвольной действующей норме об
обязанности бюджетного учреждения согласовать новые условия договоров
вводится порядок изменения целевого задания и сметы, выборки изменяемых и
прекращаемых обязательств, уведомления кредиторов.


Среди новых понятий и их взаимосвязей, применяемых в законопроекте,
необходимо выделить соединение денежных средств бюджета с государственным и
муниципальным имуществом как разновидностей целого - имущественной основы
деятельности бюджетных учреждений.


Предлагается простая система руководства бюджетными учреждениями:
руководитель, один заместитель, казначей (главный казначей),
делопроизводитель (главный делопроизводитель), совещательный орган -
управляющий совет.


Принимая во внимание, что деятельность бюджетных учреждений имеет не
только имущественную составляющую, но и иные содержательные составляющие, а
также принимая во внимание, что в областях деятельности бюджетных
учреждений доверительные начала руководства не должны превращаться в
произвол по мотивам личной или (и) политической преданности, а должны
подчиняться более существенным требованиям профессионального подхода,
предлагается ввести ограничения и пределы полномочий учредителя освобождать
от должностей руководящих работников бюджетных учреждений: их увольнение до
истечения срока предлагается сделать возможным только при наличии
конкретных оснований, впрочем, сформулированных достаточно широко и
позволяющих прекратить полномочия нерачительного, нерадивого должностного
лица.


Общественный контроль за деятельностью бюджетных учреждений и их
учредителей предлагается осуществлять посредством общественных
попечительских советов, но свой совет должны иметь только наиболее значимые
бюджетные учреждения, для остальных достаточно одного совета на одну
область деятельности по уровню публично-правового образования.


В качестве меры частно-правовой свободы деятельности бюджетного
учреждения предусматриваются получение оплаты (в том числе за счёт
бюджетных средств), получение отдельными видами бюджетных учреждений
пожертвований и наследства, сопутствующие продажи, распоряжение
дополнительными доходами и экономией расходов, размещение временно
свободного имущества. Во избежание коррупции пожертвования предлагается
разрешить через независимые накопительные фонды (foundations, endowments в
наилучшей международной практике); допускается возможность прямого
получения пожертвований бюджетными учреждениями без посредничества
независимых накопительных фондов, но в целях противодействия угрозе скрытой
коррупционной составляющей (приданию правомерного вида незаконным
вознаграждениям) такая возможность введена под условием полной прозрачности
сведений о состоявшемся пожертвовании. Сопутствующие продажи и размещение
временно свободного имущества предлагается ограничить, без права торговли
на финансовых рынках, без финансовых вложений. Ограничения предполагается
вводить постепенно, в течение нескольких лет.


Положения о недействительности сделок, которые не допускаются законом,
предлагаются на основе правовых позиций, выраженных в Заключении Совета при
Президенте Российской Федерации по кодификации и совершенствованию
гражданского законодательства от 19 июня 2002 г. (протокол ? 10), что
основой недействительности сделки может быть только недобросовестность
контрагента, добросовестный контрагент не может лишаться исполнения, при
добросовестности контрагента возможно только регрессное взыскание с
виновного должностного лица. Предлагается новшество в виде обнародования
описи обязательств бюджетного учреждения способом, позволяющим установить
взаимосвязь обязательств со сметой, но содержание обнародованных сведений
само по себе не может являться основанием признавать сделку
недействительной.


Предусматриваются ограничения изъятия у бюджетных учреждений
избыточного (излишнего) имущества: сначала необходимо выяснить, нельзя ли
избыточное (излишнее) имущество заменить на иное необходимое бюджетному
учреждению. При дефиците бюджета соответствующие ограничения применяться не
будут.


В отдельные главы выделены лишь положения, которые нельзя уместить в
изложенную структуру: общие положения (глава первая), правила об основаниях
и порядке признания бюджетного учреждения ведущим (наиболее значимым) - при
регулировании последствий такого статуса в основных главах, без отрыва от
конкретных отношений, а также основания и порядок реорганизации и
ликвидации бюджетного учреждения.


Объёмность текста законопроекта связана с его предполагаемым прямым
действием, с отсутствием в нём отсылок к подзаконным нормативно-правовым
актам.


(9) Предлагается внести ряд изменений в Бюджетный кодекс РФ и другие
законодательные акты РФ.


В частности, предлагается отказаться от теоретизированного,
абстрактного отражения в составе доходов бюджетов всех поступлений
бюджетным учреждениям, поскольку свободу деятельности бюджетных учреждений
предполагается ограничить, а все допустимые поступления, за отдельными
исключениями, должны расходоваться на цели деятельности бюджетного
учреждения и не должны распределяться на общее покрытие расходов.


Отдельные виды поступлений, связанных с деятельностью бюджетных
учреждений, предлагается привести в систему с другими видами доходов
бюджетов, в целом уточнив классификацию доходов.


Правила ст. 161 БК РФ предлагаются к дополнению, изменению или замене в
Федеральном законе «О бюджетных учреждениях», с исключением соответствующих
положений из БК РФ.


Предлагается уточнить уголовную ответственность в связи с деятельностью
бюджетных учреждений, с учётом характера общественной опасности деяний
сделав упор на воспитательном воздействии обязательных работ, карательном
воздействии штрафа и лишения права занимать соответствующие должности как
дополнительных наказаний. Сопутствующие изменения предлагается внести в
Уголовно-процессуальный кодекс РФ.


В налоговое законодательство предлагается внести изменения в части:


отсутствия (по общему правилу) налоговых последствий оказания
государственных и муниципальных услуг, иной деятельности бюджетных
учреждений;


условий и порядка освобождения от налогообложения целевых поступлений, с
общим уточнением классификации целевых поступлений;


налогообложения прибыли бюджетных учреждений; в этой части предлагается
учитывать прибыль от сопутствующих продаж и от размещения временно
свободного имущества, а также создать налоговой стимул своевременного
бюджетного финансирования.


Трудовой кодекс РФ предлагается дополнить отсылкой к иным федеральным
законам, в том числе к закону о бюджетных учреждениях, в части оснований и
порядка прекращения полномочий руководителей организаций.


Предлагается уточнить условия и порядок формирования и использования
целевого капитала некоммерческих организаций, устранив неоправданные
запреты и ограничения и сделав тем самым возможным применение
соответствующих правил к бюджетным учреждениям.


Предлагаемые законопроекты устанавливают, как правило, положения,
применимые ко всем бюджетным учреждениям, и, по общему правилу, не касаются
особенностей деятельности в отдельных областях.