Документ взят из кэша поисковой машины. Адрес оригинального документа : http://www.rsr-online.ru/doc/norm/105.doc Дата изменения: Mon Sep 15 12:08:17 2008 Дата индексирования: Tue Oct 2 02:07:45 2012 Кодировка: koi8-r

Информация
о ходе выполнения научно-исследовательской работы по теме
«Методологическое обоснование и формирование содержания законодательного
акта, интегрирующего законодательство по всем уровням системы образования»

В Московском государственном университете им. М.В.Ломоносова на
Юридическом факультете выполняется научно-исследовательская работа по теме
«Методологическое обоснование и формирование содержания законодательного
акта, интегрирующего законодательство по всем уровням системы образования»
по программе «Федеральная целевая программа развития образования на 2006-
2010 годы».
В ходе первого этапа работ были выявлены правовые институты в сфере
образования, которые подлежат закреплению на уровне федерального закона,
дано их научное описание и детальный анализ, определен предмет правового
регулирования федеральным законом отношений в сфере образования.
Научно-исследовательская работа осуществляется большой группой
специалистов, в том числе в области образования, права, социологии и
других наук из различных образовательных организаций.
Основой для научных выводов послужила работа по выявлению системы
действующих норм федерального законодательства, а также системы норм
международного права по вопросам образования. В результате проделанной
работы путем формально-логического анализа норм федерального
законодательства об образовании были выявлены пробелы, противоречия, факты
несоответствия исследованных норм нормам международного права, а также иные
несовершенства.
Результаты, полученные по итогам научно-исследовательской работы,
основываются на выводах, полученных в ходе широкого социально-правового
исследования.
При проведении исследования и формулировании выводов авторский
коллектив использовал научные труды известных специалистов в области
образования и права.
Ход и результаты работы неоднократно обсуждались при проведении
научно-практических мероприятий и семинаров, с привлечением широкого круга
специалистов из различных регионов Российской Федерации.

Основное содержание результатов работ

Научно-исследовательская работа содержит определение предмета
правового регулирования федеральным законом отношений в сфере образования,
который включает в себя перечень правовых институтов в сфере образования,
подлежащих закреплению федеральным законом, их научное описание и детальный
анализ.
Проведено выявление системы действующих норм федерального
законодательства по вопросам образования, которые включают в себя
совокупность действующих нормативных предписаний, закрепленных Законом
Российской Федерации «Об образовании», Федеральным законом «О высшем и
послевузовском профессиональном образовании» и иными федеральными законами.
Проведено выявление системы норм международного права по вопросам
образования, которое должно включать в себя перечень нормативных
предписаний, действующих в сфере образования, их научное описание и
детальный анализ.
Проведен формально-логический анализ системы норм федерального
законодательства об образовании с целью выявления пробелов, противоречий,
фактов несоответствия нормам международного права и иных несовершенств,
содержащий перечень несовершенств действующего федерального
законодательства по вопросам образования, включая перечень пробелов;
коллизионных норм; нечетких предписаний, неясных предписаний.
Разработаны программы и формы социально-правового исследования
эффективности действия норм федерального законодательства об образовании.
Программа и исследовательские формы составления прогноза эффективности
предложений по совершенствованию законодательства, составляющих содержание
законодательного акта, интегрирующего законодательство по всем уровням
системы образования состоят из: гипотез о возможных результатах действия
предлагаемых норм права; гипотез о негативных социально-правовых факторах,
способных оказывать негативное воздействие на предлагаемые нормы права;
гипотез о совокупности ожидаемых позитивных результатов действия
предлагаемых норм права; гипотез о совокупности ожидаемых негативных
результатов действия предлагаемых норм права; анкету для опроса экспертов,
ориентированную на получение достоверных оценок экспертов об эффективности
действия предлагаемых норм права и предложений экспертов о путях повышения
эффективности норм права.
Проведено социально-правовое исследование с целью сбора информации о
результатах действия норм федерального законодательства об образовании.
Опрос составлен по итогам обобщения данных экспертного опроса более 100
экспертов по стандартной анкете и отражает региональный аспект. Опрос
содержит вопросы: о результатах действия предлагаемых норм права; о
совокупности негативных социально-правовых факторов, способных оказывать
негативное воздействие на предлагаемые нормы права; о совокупности
ожидаемых позитивных результатов действия предлагаемых норм права; о
совокупности ожидаемых негативных результатов действия предлагаемых норм
права; общее заключение о способности предлагаемых норм влиять на процесс
модернизации образования; предложения экспертов о путях совершенствования
исследуемых норм права.
Проведено одно представительное мероприятие в Москве (расширенное
заседание Российского Союза ректоров) и семинары (2 семинара в Москве, 3
семинара (совещания) в регионах Российской Федерации - Нижнем Новгороде,
Санкт-Петербурге, Екатеринбурге) с участием представителей экспертного
сообщества и работодателей по вопросам эффективности действия федерального
законодательства в сфере образования.
Мероприятия были проведены с участием не менее 80 специалистов, в том
числе в области образования - не менее 40. В раздаточные материалы
мероприятий входили: список участников мероприятия; программа мероприятия;
аналитический материал; анкета для опроса экспертов, ориентированная на
получение достоверных оценок экспертов об эффективности действия
предлагаемых норм права и предложений экспертов о путях повышения
эффективности норм права.

Основные выводы
по результатам первого этапа работ

1. В ходе законотворческой работы в качестве конечной цели
может выступать разработка проекта Кодекса Российской
Федерации об образовании.
Решающими факторами, определяющими форму систематизации
законодательства об образовании, являются: во-первых, возможность создания
общих положений; во-вторых, возможность объединения (систематизации)
разноотраслевых правовых институтов, подчиненных единой конечной социальной
или экономической цели (реализация права на образование).
Таким образом, в качестве законодательного акта, интегрирующего
законодательство по всем уровням системы образования, может выступать
федеральный закон в форме кодекса, регулирующего определенную межотраслевую
группу общественных отношений (отношений в сфере образования, построенных
как на началах субординации, так и координации).
1.2. Законодательный акт, интегрирующий законодательство по всем
уровням системы образования, возглавляющий систему законодательства об
образовании, должен содержать правовые нормы различных отраслей права, имея
главной задачей интеграцию ряда правовых институтов, являющихся общими и
едиными для всей Российской Федерации, включая ее субъекты и муниципальные
образования, либо составляющих основу правового регулирования, на которой
будет основываться специфика правового регулирования вопросов образования
субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями.
Это означает, что данный законодательный акт должен трактовать предмет
регулирования не с точки зрения особой предметной определенности
«образовательных отношений», а с позиции видов общественных связей, которые
требуют интеграции и единого правового регулирования на федеральном уровне.
1.3. Представляется возможным выделить следующие правовые институты,
носящие интегративный характер:
. Основные положения.
. Полномочия Российской Федерации, субъектов Российской Федерации
и муниципальных образований в сфере образования.
. Требования, предъявляемые к образовательным организациям.
. Государственное регулирование, контроль и надзор в сфере
образования.
. Саморегулируемые организации в сфере образования.
. Договор в сфере образования и иные основания реализации права на
образование.
. Аттестация научно-педагогических кадров.
Кроме того, отдельные виды общественных отношений интегративного
характера складываются в связи с особенностями получения образования
определенного уровня или ступени. Их правовое регулирование непременно
будет присутствовать в разделах законодательного акта, интегрирующего
законодательство по всем уровням системы образования, посвященных специфике
реализации права на образование соответствующего уровня. Именно такие
правовые нормы, а возможно и правовые институты, должны составлять основу
правового регулирования, на которой будет основываться специфика правового
регулирования вопросов образования субъектами Российской Федерации и
муниципальными образованиями.
1.4. Принципиальный подход состоит в том, что Кодекс об образовании,
строго говоря, не должен включать в себя нормы финансового права, создающие
какие-либо преференции для образовательных учреждений в обход
общеустановленного порядка. Такой законодательный акт не должен подменять
собой Бюджетный или Налоговый кодексы, не должен создавать параллельную
систему финансового законодательства «для целей образования». Тем не менее,
учет отраслевых особенностей деятельности участников финансовых
правоотношений, в той мере, в какой это не нарушает принципиального
единства бюджетной системы и не влечет дискриминации при налогообложении,
вполне возможен. Важно выбрать адекватную законодательную форму такого
учета, исходя из предусмотренных НК РФ и БК РФ нормативных ограничений на
принятие некодифицированных норм.
Предложения по совершенствованию законодательства, затрагивающего
систему образования, но относящегося к бюджетному финансированию
образовательных учреждений, налогообложению образовательных учреждений и
образовательной деятельности, требуют отдельной проработки, поскольку
сопряжены с выработкой проектов федеральных законов о внесении изменений и
дополнений в Бюджетный и Налоговый кодексы с соответствующим обоснованием.
1.5. Правовое регулирование трудовых отношений в сфере образования
должно осуществляться только в рамках трудового права, внося
соответствующие изменения в Трудовой кодекс (прежде всего - в гл. 52,
посвященную особенностям регулирования труда педагогических работников), а
также в подзаконные акты. При этом необходимо строго соблюдать принцип
иерархии нормативных актов, не допуская искажения смысла закона на уровне
подзаконных актов.
1.6. Формально-логический анализ системы норм федерального
законодательства об образовании выявил комплекс недостатков, пробелов и
противоречий действующего законодательства, регулирующего отношения в сфере
образования.

1.6.1. Правовой статус образовательных учреждений определен достаточно
противоречиво, а в некоторых случаях имеет место противоречие между нормами
различных федеральных законов. В частности, наибольшее число пробелов и
недостатков присутствует в правовом регулировании создания, ликвидации,
реорганизации образовательных учреждений; функционирования филиалов и
представительств образовательных учреждений; определении правового статуса
негосударственных вузов, а также в создании автономных образовательных
учреждений.
1.6.2. Законодательство, регулирующее учебный процесс, имеет
значительные пробелы и противоречия. Во-первых, достаточно противоречивой
является правовая конструкция «образовательные услуги». Данный термин
используется во многих нормативно-правовых актах, однако имеет неодинаковую
трактовку. Во-вторых, порядок приема в высшие учебные заведения
урегулирован недостаточно полно. Система льготного поступления в вузы явно
устарела и требует скорейшей модернизации. В-третьих, содержание
образовательных программ требует значительного обновления. В-четвертых,
порядок послевузовской квалификации урегулирован на законодательном уровне
достаточно поверхностно. В-пятых, законодательство, регулирующее контроль
качества высшего и послевузовского образования находится в хаотичном
состоянии. Практически не урегулирована процедура общественного контроля за
качеством образования.
1.6.3. Требует значительного пересмотра и обновления законодательство
в области управления высшим учебным заведением. Кроме того, в нормативно-
правовом регулировании бюджетного финансирования и налогообложения
образовательных учреждений, ответственности за нарушение законодательства
об образовании, а также осуществления предпринимательской деятельности
высших учебных заведений имеют место значительные пробелы и противоречия.
1.6.4. В правовом регулировании трудовых отношений имеют место
коллизии между Трудовым кодексом и Законом об образовании, а также Законом
о профессиональном образовании.
1.6.5. При анализе соответствия действующего российского
законодательства и норм международного права был выявлен ряд противоречий
российских актов с нормами Всеобщей декларации прав человека,
Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах,
Конвенции о правах ребенка, Конвенции о борьбе с дискриминацией,
Лиссабонской конвенции о признании квалификаций, относящихся к высшему
образованию в Европейском регионе.

Задачи второго этапа работ

На втором этапе научно-исследовательских работ по Методологическому
обоснованию и формированию содержания законодательного акта, интегрирующего
законодательство по всем уровням системы образования планируется проведение
анализа эффективности действия исследуемых норм федерального
законодательства об образовании. Анализ будет включать результаты социально-
правового исследования эффективности действия норм федерального
законодательства по вопросам общего образования, в том числе: перечень
недействующих, малоэффективных норм; сведения о социально-правовых
факторах, препятствующих эффективному действию исследуемых норм права,
сведения об интенсивности негативного воздействия выявленных факторов на
исследуемые нормы; сведения о способности действующих правовых гарантий
противостоять воздействию негативных факторов на действующие нормы права;
предлагаемых норм права; общее заключение о способности предлагаемых норм
влиять на процесс модернизации образования; предложения экспертов о путях
совершенствования исследуемых норм права.
Рабочая группа подготовила предложения по структуре Кодекса об
образовании как законодательного акта, интегрирующего законодательство по
всем уровням системы образования. В ходе доработки структуры Кодекса
планируется определить перечень институтов, составляющих содержание данного
акта; подготовить описание логических связей между названными институтами,
обоснование порядка расположения институтов в акте, обеспечивающего полное
и последовательное развитие воли законодателя по вопросам образования.
В настоящее время готовятся предложения по совершенствованию
законодательства об образовании, включая предложения по изменению
законодательства Российской Федерации в сфере образования. Предложения по
совершенствованию законодательства об образовании в сфере образования
должны включать: предложения об изменении, уточнении действующих норм
права; предложения о признании норм, утратившими силу; предложения о новых,
более совершенных нормах права, восполняющих пробелы или заменяющих
малоэффективные нормы права; предложения о совершенствовании системы
гарантий права граждан на образование; предложения по развитию
основополагающих принципов системы образования - повышению качества,
доступности и конкурентоспособности.
В ходе выполнения второго этапа научно-исследовательских работ по
проекту планируется проведение экспертного опроса с целью выявления
социально-правовых последствий принятия разработанных норм, их влияния на
процесс модернизации образования.
На основе социально-правового исследования эффективности предлагаемых
норм Кодекса об образовании будет составлен прогноз социально-правовых
последствий принятия разработанных норм, их влияния на процесс
модернизации образования. Прогноз должен включать в себя сведения: о
результатах действия предлагаемых норм права; о совокупности негативных
социально-правовых факторов, способных оказывать негативное воздействие на
предлагаемые нормы права; о совокупности ожидаемых позитивных результатах
действия предлагаемых норм права; о совокупности ожидаемых негативных
результатах действия предлагаемых норм права; общее заключение о
способности предлагаемых норм влиять на процесс модернизации образования;
предложения экспертов о путях совершенствования исследуемых норм права;
анкету для опроса экспертов, ориентированную на получение достоверных
оценок экспертов об эффективности действия предлагаемых норм права и
предложений экспертов о путях повышения эффективности норм права.
Результатом исследований по проекту должна стать разработка научно
обоснованных, формализованных предложений о направлениях формирования и
методологическом обосновании содержания законодательного акта,
интегрирующего законодательство по всем уровням системы образования.
Предполагается, что таким актом будет Кодекс об образовании.