Документ взят из кэша поисковой машины. Адрес оригинального документа : http://www.rsr-online.ru/doc/group01/18.doc Дата изменения: Mon Sep 15 12:08:00 2008 Дата индексирования: Tue Oct 2 03:58:38 2012 Кодировка: koi8-r

Президенту Российского Союза ректоров,

Ректору МГУ им. М.В.Ломоносова,

академику РАН




В. А. Садовничему







О новых организационно-правовых
формах деятельности высших
учебных заведений



Глубокоуважаемый Виктор Антонович!
Современный этап модернизации системы российского образования,
связанный с необходимостью реструктуризации сети бюджетных учреждений,
заявленной в Послании 2004 года Президента Российской Федерации
Федеральному Собранию Российской Федерации, предусматривает расширение
перечня организационно-правовых форм деятельности государственных
образовательных учреждений. По мнению Министерства экономического развития
и торговли Российской Федерации, единственным возможным решением указанной
задачи является дополнение установленных гражданским законодательством
организационно-правовых форм некоммерческих организаций новой
разновидностью - автономным учреждением. По нашему мнению, с одной стороны,
данная инициатива, выраженная в проекте Федерального закона «Об автономных
учреждениях», юридически не проработана, а с другой стороны, не учитывает
возможность преобразования государственных учреждений в иные организационно-
правовые формы юридических лиц, предусмотренные действующим
законодательством, например, в автономные некоммерческие организации.

1. Общий анализ текста проекта Федерального закона «Об автономных
учреждениях» (далее - Проект), выявляет явное несоответствие заявленной в
названии тематики Проекта его содержанию. В настоящее время, согласно
статье 120 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ), а
также Федеральным законам «О некоммерческих организациях» и «Об
общественных объединениях», основными формами финансируемых собственником
юридических лиц являются государственные, муниципальные, общественные
учреждения, правовой статус которых практически идентичен и, как правило,
(за исключением некоторых специальных разновидностей государственных или
муниципальных учреждений - например, образовательных или
медицинских) не выходит за рамки статуса, определенного ГК РФ (ст.ст. 50,
120, 296)). Предлагаемая организационно-правовая форма учреждений -
автономные учреждения, по смыслу названия должна отличаться от иных
учреждений большей самостоятельностью в решении имущественных вопросов и
вопросов управления. Однако, сравнение Проекта с действующими нормами,
регулирующими правовое положение учреждений, показывает, что автономность
этих юридических лиц не только не увеличена, но подчас еще более ограничена
по сравнению с такими видами учреждений, как образовательные учреждения и
некоторые учреждения культуры.
Так, пункт 2 статьи 3 Проекта формально расширяет компетенцию АУ по
распоряжению имуществом по сравнению с пунктом 2 статьи 298 ГК РФ,
предоставляя право самостоятельного распоряжения тем движимым имуществом,
приобретенным за счет целевых средств собственника или закрепленным за
учреждением его собственником, которое не отнесено собственником к
категории особо ценного. Вместе с тем, в действительности данная
самостоятельность во многом ограничена и фактически не имеет никакого
хозяйственного значения, поскольку, во-первых, собственник сам произвольно
определяет какое имущество отнести к категории особо ценного, то есть, без
какого имущества осуществление уставной деятельности АУ будет, по его
мнению, существенно затруднено; во-вторых, Проект предусматривает еще один
механизм, препятствующий расширению хозяйственной самостоятельности
учреждения - ограничение на совершение крупных сделок. Данное ограничение
предусмотрено статьями 15 и 16 Проекта и устанавливает, что если сделка по
распоряжению денежными средствами или иным имуществом превышает величину,
установленную в уставе АУ, то она может совершаться только с
предварительного одобрения наблюдательного совета АУ. Если учесть, что
устав АУ утверждается учредителем по предложению наблюдательного совета,
который также формируется им самостоятельно, и в составе которого может
быть только от 1 до 3 представителей трудового коллектива (за исключением
ректора и проректоров, которые не могут быть членами наблюдательного совета
- см. п. 1 ст. 11 Проекта), то становится ясным, что декларированная
хозяйственная самостоятельность АУ не будет увеличена по сравнению с
самостоятельностью существующих учреждений.
Пункт 3 статьи 2 Проекта устанавливает, что АУ не может отвечать по
своим обязательствам недвижимым и особо ценным движимым имуществом,
закрепленным за ним собственником или приобретенным АУ за счет целевых
средств, выделенных ему собственником (то есть находящееся в оперативном
управлении АУ). Данное положение вступает в прямое противоречие с
основополагающими принципами гражданского права и, в частности, с
положениями пункта 1 статьи 48 ГК РФ: «Юридическим лицом признается
организация, которая имеет в собственности, хозяйственном ведении или
оперативном управлении обособленное имущество и отвечает по своим
обязательствам этим имуществом, может от своего имени приобретать и
осуществлять имущественные и личные неимущественные права, нести
обязанности, быть истцом и ответчиком в суде.» В действующем
законодательстве ограничение ответственности учреждений только находящимися
в их распоряжении денежными средствами полностью компенсируется условием о
субсидиарной ответственности по обязательствам учреждения собственника
соответствующего имущества (см. п. 2 ст. 12 и п. 6 ст. 63 ГК РФ). Это
условие также является важной защитной мерой от неэффективного
хозяйствования со стороны собственника имущества (и значимой гарантией для
контрагентов учреждения), однако в Проекте это правило исключено и заменено
нормой, указывающей, что «собственник имущества АУ не несет ответственности
по обязательствам АУ». В результате не только существенно нарушается
основополагающий принцип деятельности юридического лица и устойчивость
гражданского оборота, но и необоснованно ущемляются права кредиторов АУ.
Аналогичным образом следует оценить административно-управленческую
самостоятельность АУ по сравнению с обычным учреждением. Она не только не
увеличилась, но существенно уменьшилась по сравнению с некоторыми
существующими видами учреждений (в сфере образования и культуры), автономия
которых в настоящее время обеспечивается деятельностью ученых,
художественных и иных советов, формируемых учреждениями самостоятельно в
соответствии с уставом. Это уменьшение самостоятельности обеспечено
установлением монополии учредителя на назначение не только руководителя АУ
(п. 6 ст. 10 Проекта), но и высшего коллегиального органа управления -
наблюдательного совета (п. 2 ст. 11 Проекта).
При этом, требование пункта 3 статьи 6 Проекта, допускающее для АУ
возможность иметь только одного учредителя, препятствует установлению
полноценных связей сферы профессионального образования и соответствующей
области практической деятельности, участию работодателей в организации
учебного процесса, контроле качества образования и адресного финансирования
вузов.
Итак, можно сделать следующий общий вывод: рассматриваемый Проект
содержит положения, грубо нарушающие основные принципы гражданского права,
противоречащие целям, заявленным в Концепции Проекта, и ограничивающие
автономность высших учебных заведений (вопреки международным тенденциям
развития высшей школы).

Более подробно текст Проекта рассмотрен в Приложении к настоящему письму,
где отражены иные несоответствия Проекта основополагающим нормам и
принципам Конституции Российской Федерации и российского гражданского
законодательства.

2. На наш взгляд, в целях оптимизации сети государственных высших
учебных заведений целесообразна реорганизация части вузов не в АУ, а в
автономные некоммерческие организации (далее - АНО) (при сохранении
обязательств Российской Федерации по финансированию подготовки специалистов
в соответствии с госзаданиями, что предусматривается пунктом 1 статьи 31
Федерального закона «О некоммерческих организациях»). Организационно-
правовая форма АНО, по сравнению с организационно-правовой формой АУ, имеет
ряд следующих преимуществ:
АНО, в отличие от АУ может, в соответствии с пунктом 1 статьи 10
Федерального закона «О некоммерческих организациях», иметь нескольких
учредителей, регулярные и единовременные поступления от которых являются
одним из источников формирования имущества АНО. Учредители имеют своих
представителей в формируемом ими коллегиальном высшем органе управления
АНО. Для большинства вузов, в случае их реорганизации в АНО,
соучредителями, наряду с Правительством Российской Федерации, могут быть
крупные работодатели. Например, соучредителем Российского государственного
университета нефти и газа имени И. М. Губкина могут стать РАО «Газпром» и
крупнейшие нефтяные компании; Московского государственного института стали
и сплавов (Технологического университета) - ОАО «Северсталь», ОАО
«Норильский никель», ОАО «Русский алюминий». Подобное соучредительство
обеспечит непосредственное участие работодателей в совершенствовании
системы высшего профессионального образования, а также всех стадий
образовательного процесса в соответствии с современными квалификационными
требованиями.
К преимуществам организационно-правовой формы АНО относится и
десятилетний опыт деятельности многочисленных АНО, регулирование которой
осуществляется Федеральным законом «О некоммерческих организациях».
Согласно пункту 1 статьи 34 Закона Российской Федерации «Об
образовании», образовательное учреждение может быть реорганизовано в иную
образовательную организацию. Порядок реорганизации федерального
государственного образовательного учреждения устанавливается Правительством
Российской Федерации. Согласно пункту 2 статьи 17 Федерального закона «О
некоммерческих организациях», учреждение может быть преобразовано в АНО.
Единственное важное обстоятельство, которое надо учитывать в этой связи в
отношении государственных вузов - запрет на приватизацию образовательных
учреждений, установленный пунктом 13 статьи 39 Закона РФ «Об образовании»,
поскольку любая трансформация учреждения в иную организационно-правовую
форму юридического лица является, по существу, изменением формы
собственности имущества, составляющего материальную основу деятельности
соответствующего учреждения с государственной (муниципальной) на частную
(однако изменение этой нормы неизмеримо более просто и менее значимо по
своим правовым последствиям, чем принятие рассматриваемого Проекта). Вместе
с тем, важно учитывать, что в понятие «имущество», согласно статье 128
Гражданского кодекса РФ, включаются не только материальные вещи, но также и
имущественные права и иные объекты, имеющие имущественную оценку.
Следовательно, закон не запрещает в качестве имущественного взноса
Российской Федерации в уставный капитал создаваемой АНО вносить право
хозяйственного ведения, оперативного управления или право пользования
определенными материальными объектами (вещами). Таким образом, правовой
режим материальных объектов, вносимых Российской Федерацией в учредительный
капитал АНО может практически не отличаться от правового режима объектов,
являющихся материальной базой создания федерального государственного
учреждения, и не будет сопровождаться изменением формы собственности
указанных объектов.
Дополнительной мерой, обеспечивающей защиту имущественных интересов
Российской Федерации при создании подобных АНО, может явиться использование
нормы пункта 2 статьи 3 Федерального закона «О некоммерческих
организациях», которая позволяет ограничить срок деятельности
некоммерческой организации.
Представляется, что отказ от предусматриваемой действующим
законодательством возможности реорганизации государственных вузов в АНО и
конструирование новых, во многом искусственных, организационно-правовых
форм (таких как АУ), обусловлены непривычной независимостью вуза,
действующего в форме АНО, от учредителей. Между тем, согласно пункту 3
статьи 10 Федерального закона «О некоммерческих организациях», надзор за
деятельностью АНО осуществляют ее учредители в порядке, предусмотренном ее
учредительными документами. Решение о реорганизации и ликвидации АНО
принимает высший орган управления АНО (п. 3 ст. 29 ФЗ «О некоммерческих
организациях»). При ликвидации АНО оставшееся после удовлетворения
требований кредиторов имущество направляется, в соответствии с
учредительными документами АНО, на цели, в интересах которых она была
создана, и(или) на благотворительные цели. В случае, если использование
имущества ликвидируемой АНО в соответствии с ее учредительными документами
не представляется возможным, оно обращается в доход государства (п. 1 ст.
20 ФЗ «О некоммерческих организациях»).

Таким образом, необходимо признать, что рассматриваемый Проект имеет
ряд принципиальных недостатков, при том, что его задачи могут быть успешно
реализованы в рамках действующего законодательства.


Ректор,
академик РАО, Л. А. Вербицкая
Председатель Совета ректоров вузов
Северо-Западного федерального округа




Приложение к письму
«О новых организационно-правовых формах
деятельности высших учебных заведений»


Отдельные несоответствия проекта Федерального закона «Об автономных
учреждениях» основополагающим принципам и нормам Конституции Российской
Федерации и кодифицированных нормативных правовых актов


Статья 5 Федерального закона «Об автономных учреждениях» (далее -
Проект) посвящена созданию АУ, вместе с тем, традиционный порядок создания
нового юридического лица путем его учреждения практически не
рассматривается авторами Проекта (2 пункта из 10), а основной акцент сделан
на преобразовании в АУ других учреждений. При этом обратное преобразование
АУ в учреждение другого вида запрещено (п. 2 ст. 19 Проекта). Эта
особенность позволяет сделать вывод о временном и частном характере
предлагаемого Проекта, что противоречит самой сущности законодательных
нормативных актов, которые в отличие от нормативных актов подзаконного
характера должны регулировать наиболее важные общественные отношения,
которые имеют длительный и устойчивый характер. Необходимо обратить
внимание также на то, что согласно пункту 5 статьи 58 Гражданского кодекса
Российской Федерации (далее - ГК РФ) реорганизация юридического лица в
форме преобразования означает «преобразование юридического лица одного вида
в юридическое лицо другого вида (изменение организационно-правовой формы)»,
следовательно необходимо соответствующее дополнение ГК РФ новым видом, то
есть организационно-правовой формой учреждения. Авторы Проекта попытались
обойтись без изменения текста ГК РФ, однако в результате статья 21 Проекта,
которая должна по замыслу авторов Проекта установить двухлетний мораторий
на преобразование существующих государственных и муниципальных учреждений в
АУ без согласия этих учреждений, использует формулировки, не
предусмотренные ГК РФ и, следовательно, не имеет юридической силы. Вместо
слов «решение об изменении типа государственного (муниципального)
учреждения» в соответствии с пунктом 1 статьи 57 ГК РФ следовало бы писать
«решение о преобразовании государственного (муниципального) учреждения в
автономное государственное (муниципальное) учреждение», но только после
соответствующего дополнения ГК РФ.
Статья 11 Проекта посвящена порядку формирования и работы
наблюдательного совета АУ. Пункт 1 названной статьи устанавливает, что «в
состав наблюдательного совета входят представители федерального органа
исполнительной власти, органа исполнительной власти субъекта Российской
Федерации или органа местного самоуправления, в ведении которого находится
автономное учреждение, представители федеральных органов исполнительной
власти, органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации или
органов местного самоуправления, на которое возложено управление
государственным или муниципальным имуществом, и представители
общественности. В состав наблюдательного совета могут входить представители
иных государственных и муниципальных органов». Далее в этом же пункте
вводится запрет на выплату АУ вознаграждения членам наблюдательного совета
за выполнение ими своих обязанностей. Вместе с тем, наблюдательный совет
является постоянно действующим органом и собирается не реже одного раза в
квартал (п. 1 ст. 13 Проекта), а в случае необходимости и чаще. Он
принимает решения по важнейшим вопросам деятельности АУ и в отличие от
руководителя АУ не несет юридической ответственности за свои решения (кроме
случаев совершения отдельными членами наблюдательного совета сделок с
заинтересованностью). Таким образом возникают следующие важные проблемы:
1) оплата труда членов наблюдательного совета;
2) кадровый резерв для заполнения вакансий;
3) форма и правовые основания привлечения представителей общественности
к осуществлению на постоянной основе обязанностей по управлению АУ.
В отношении вопроса об оплате труда членов наблюдательного совета есть
основания предполагать, что авторами Проекта был взят за основу закон об
акционерных обществах или иной нормативный акт, регулирующий правовое
положение коммерческих организаций. Однако, если в тех случаях члены
наблюдательного или иного совета выполняют функции по управлению
собственными капиталовложениями, что объясняет отсутствие дополнительного
вознаграждения, то в случае АУ такая схема абсолютно недопустима. С одной
стороны, это противоречит нормам Трудового кодекса Российской Федерации
(далее - ТК РФ), а с другой, оставляет нерешенным вопрос об обеспечении
необходимой заинтересованности членов наблюдательного совета в качестве
своей деятельности.
Обеспечение существующих государственных и муниципальных учреждений
(при условии их массового преобразования в АУ) необходимым числом
представителей соответствующих органов государственной власти и местного
самоуправления потребует значительного увеличения штатной численности
соответствующих органов и, как следствие, пропорционального этому
существенного увеличения расходов соответствующего бюджета на
финансирование деятельности указанных органов. Это является следствием
того, что, по замыслу авторов Проекта, все представители государственных
или муниципальных органов в АУ должны состоять в трудовых отношениях с
соответствующим органом (см. абз. седьмой п. 2 ст. 11 Проекта).
Что касается представителей общественности, то статья 170 ТК РФ
допускает возложить бремя оплаты труда работника при исполнении им
государственных или общественных обязанностей в соответствии с федеральным
законом (если эти обязанности должны исполняться в рабочее время) на
работодателя, однако привлечение работника к осуществлению этих
обязанностей на постоянной основе регулярно в течение всего срока
полномочий наблюдательного совета необоснованно ущемляет интересы
работодателя, который фактически должен будет оплачивать за свой счет
работу, осуществляемую его работником у другого юридического лица и в
пользу последнего. Следовательно, такая практика представляется
неприемлемой. В качестве допустимого пути решения вопроса можно предложить
вариант, используемый в пункте 1 статьи 11 Федерального закона от
20.08.2004г. ?113-ФЗ «О присяжных заседателях федеральных судов общей
юрисдикции в Российской Федерации»: «За время исполнения присяжным
заседателем обязанностей по осуществлению правосудия соответствующий суд
выплачивает ему за счет средств федерального бюджета компенсационное
вознаграждение в размере одной второй части должностного оклада судьи этого
суда пропорционально числу дней участия присяжного заседателя в
осуществлении правосудия, но не менее среднего заработка присяжного
заседателя по месту его основной работы за такой период.» Однако, это
потребует еще более увеличить нагрузку на соответствующий бюджет в связи с
принятием рассматриваемого Проекта.
Абзац шестой пункта 2 статьи 11 Проекта среди прочих оснований
досрочного прекращения полномочий члена наблюдательного совета
предусматривает, что это возможно «в случае . совершения им недостойного
поступка». Данный термин не имеет формально определенного четкого
содержания, следовательно, в соответствии с правилами юридической техники,
не может применяться в нормативных документах. Тем более - фактически в
качестве основания дисциплинарной ответственности лица.
Пункт 3 статьи 11 Проекта содержит необоснованную, по нашему мнению,
норму, предусматривающую возможность переизбрания председателя
наблюдательного совета большинством в две трети голосов его членов, тогда
как первоначальное избрание осуществляется простым большинством. Возможна
ситуация, когда 3 из 5 членов наблюдательного совета не поддерживают
председателя совета, что исключает возможность его контроля за
деятельностью этого органа и, в то же время, позволяет председателю
продолжать исполнение своих функций.
Пункт 1 статьи 12 Проекта определяет компетенцию наблюдательного
совета и характер принимаемых им решений. Практически по всем
рассматриваемым вопросам (пп.пп. 1-5) наблюдательный совет принимает
решения в виде рекомендаций или заключений. Правовой статус рекомендаций и
заключений в Проекте не указан, что позволяет предположить, что они не
имеют обязательной силы ни для учредителя, ни для руководителя АУ. При
этом, отличие заключения от рекомендации фактически отсутствует и они
используются как синонимы: «по вопросам, указанным в подпунктах 4 и 5
пункта 1 настоящей статьи, наблюдательный совет дает заключения.
Руководитель автономного учреждения вправе принимать по этим вопросам
решение после рассмотрения рекомендаций наблюдательного совета».
Пункт 2 статьи 12 Проекта характеризует роль наблюдательного совета
при рассмотрении вопроса о создании филиалов и открытии представительств
АУ. Совершенно не ясна роль учредителя в этом процессе: то ли само
рассмотрение этого вопроса наблюдательным советом возможно лишь при условии
предварительного согласия учредителя, то ли эти обособленные подразделения
создаются и открываются при условии последующего согласия учредителя с
данной инициативой наблюдательного совета. Вполне возможно, что авторы
Проекта имели в виду какой-то третий вариант, но утверждать об этом с
уверенностью невозможно вследствие нечеткости формулировок. Наконец, само
включение рассматриваемой нормы в текст Проекта представляется
нецелесообразным, поскольку ранее (см. ст. 7 и абз. второй ст. 10) уже
указано, что сведения о филиалах и представительствах в обязательном
порядке вносятся в устав АУ, а сам устав и все изменения и дополнения к
нему утверждаются учредителем.
Пункт 3 статьи 13 Проекта закрепляет в отношении членов
наблюдательного совета «возможность учета при определении наличия кворума и
результатов голосования письменного мнения члена наблюдательного совета,
отсутствующего на заседании наблюдательного совета по уважительной причине,
а также возможность принятия решений наблюдательного совета путем заочного
голосования». С учетом крайней важности рассматриваемых вопросов, такая
форма голосования представляется недопустимой.
Статья 18 Проекта, описывающая порядок совершения сделки с
заинтересованностью и последствия его нарушения, грубо противоречит
принципу презумпции невиновности и норме части 2 статьи 49 Конституции
Российской Федерации о том, что «обвиняемый не обязан доказывать свою
невиновность», которая реализована применительно к гражданскому
законодательству в статье 174 ГК РФ и в статье 56 Гражданского
процессуального кодекса Российской Федерации. Указанное противоречие
содержится в пункте 3 рассматриваемой статьи Проекта: «Заинтересованное
лицо, нарушившее обязанность, предусмотренную пунктом 4 статьи 17
настоящего Федерального закона, несет перед автономным учреждением
ответственность в размере убытков, причиненных ему в результате совершения
сделки с заинтересованностью с нарушением требований настоящей статьи,
независимо от того, была ли эта сделка признана недействительной, если не
докажет, что оно не знало и не могло знать о предполагаемой сделке или о
своей заинтересованности в ее совершении. Такую же ответственность несет
руководитель автономного учреждения, не являющийся лицом, заинтересованным
в совершении сделки, если не докажет, что он не знал и не мог знать о
наличии в отношении сделки конфликта интересов». Кроме того, пункт 2
рассматриваемой статьи содержит аналогичное условие признания таких сделок
недействительными, что также нарушает статью 174 ГК РФ. Это противоречие
тем более странно, если учесть, что ранее в пункте 2 статьи 16 Проекта
аналогичный вопрос в отношении нарушения порядка совершения крупных сделок
решен полностью в соответствии с Конституцией Российской Федерации и ГК РФ.