Документ взят из кэша поисковой машины. Адрес оригинального документа : http://www.rsr-online.ru/doc/2006-02-22/06.doc Дата изменения: Mon Sep 15 12:05:22 2008 Дата индексирования: Tue Oct 2 05:30:56 2012 Кодировка: koi8-r

[pic]

ФИНАНСОВАЯ АКАДЕМИЯ
при ПРАВИТЕЛЬСТВЕ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ЗАМЕЧАНИЯ

на проект федерального закона «О внесении изменений в Бюджетный
кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и
признании утратившими силу отдельных законодательных актов Российской
Федерации»

В представленном законопроекте радикальным образом меняется система
финансирования бюджетных учреждений, к которым в соответствии с действующим
законодательством относятся высшие учебные заведения. При этом в настоящее
время учреждение является единственно возможной организационно-правовой
формой, в которой могут быть созданы высшие учебные заведения. В пункте 4
статьи 1 данного законопроекта дается иное определение бюджетного
учреждения как созданной органами государственной власти (органами местного
самоуправления) некоммерческой организации, финансовое обеспечение
деятельности которой осуществляется за счет средств соответствующего
бюджета на основе бюджетной сметы. Действующая редакция статьи 161
Бюджетного кодекса РФ (которая утрачивает силу в представленном
законопроекте) предусматривает составление и утверждение сметы доходов и
расходов» в которой должны быть отражены все доходы бюджетного учреждения,
получаемые как из бюджета и государственных внебюджетных фондов, так и от
осуществления предпринимательской и иной приносящей доход деятельности,
включая доходы от оказания платных услуг, другие доходы от использования
государственной или муниципальной собственности, закрепленной за
учреждением на праве оперативного управления. При этом бюджетное учреждение
в соответствии с данной статьей пока самостоятельно в расходовании средств,
полученных за счет внебюджетных источников. В отличие от сметы доходов и
расходов бюджетного учреждения под бюджетной сметой понимается документ,
устанавливающий в соответствии с классификацией расходов бюджета бюджетные
ассигнования и лимиты бюджетных обязательств. Таким образом, в бюджетной
смете не будут отражаться доходы, полученные за счет внебюджетных
средств, поскольку в пункте 31 статьи данного

законопроекта предусмотрена обязательность их перечисления в
доходы соответствующего бюджета,
Действующая редакция ст.42 Бюджетного кодекса РФ также предусматривает
необходимость перечисления доходов бюджетного учреждения, полученных от
предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, в соответствующий
бюджет, как доходов от использования имущества, находящегося в
государственной или муниципальной собственности, либо как доходов от
оказания платных услуг. Однако данная статья в полном виде не применялась с
момента введения в действие Бюджетного кодекса РФ? только часть доходов от
использования федерального недвижимого имущества, закрепленного за
бюджетными учреждениями (арендная плата) зачислялась в доход федерального
бюджета и возвращалась учреждению в виде дополнительного бюджетного
финансирования. Доходы от оказания платных услуг всегда оставались и
остаются до настоящего времени в самостоятельном распоряжении бюджетного
учреждения.
Основанием для зачисления в бюджет доходов от оказания платных услуг,
по мнению разработчиков законопроекта, является п.2 ст. 120 Гражданского
кодекса РФ, декларирующий принцип субсидиарной ответственности, в
соответствии с которым "учреждение отвечает по своим обязательствам
находящимися в его распоряжении денежными средствами. При их
недостаточности субсидиарную ответственность по его обязательствам несет
собственник соответствующего имущества". Изъятие доходов в бюджет в случае
неспособности бюджетного учреждения отвечать по долгам позволит
собственнику удовлетворять иски кредиторов, возникшие при оказании платных
услуг. Однако данное положение противоречит п.2 ст.298 Гражданского кодекса
РФ, констатирующему, что доходы, полученные от приносящей доход
деятельности, поступают в самостоятельное распоряжение учреждения. В случае
принятия законопроекта высшие учебные заведения будут лишены возможности
самостоятельного распоряжения средствами» полученными от
предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, разрешенной
гражданским законодательством. При этом положения Бюджетного кодекса РФ
вступят в противоречие с нормами Гражданского кодекса РФ.
Изъятие доходов от оказания платных услуг в бюджет не правомерно и
условиях, когда собственник не обеспечивает соблюдение государственных
гарантий достаточного финансирования из бюджетов соответствующих уровней,
необходимого для нормального функционирования бюджетных учреждений, В
настоящее время потребности вузов покрываются за счет бюджетных средств в
среднем на 3 0-5 0%. В сметах доходов и расходов полностью не
предусматриваются средства на коммунальные и хозяйственные расходы,
практически не финансируются расходы на приобретение оборудование,
капитальный и текущий ремонт зданий и сооружений, капитальное
строительство. Ввиду отсутствия научно-обоснованных нормативов финансовых
затрат, предусмотренных ст. 161 Бюджетного кодекса РФ, бюджетные
ассигнования планируются не на основе потребности в средствах, а с учетом
возможностей бюджета. В связи с этим при составлении смет доходов и
расходов применяется традиционно критикуемый метод планирования "от
достигнутого уровня". Подобная практика закрепляет отставание
финансирования учреждений от их минимально необходимых потребностей в
средствах.
Предлагаемое в законопроекте перечисление доходов от оказания платных
услуг в доходы бюджета усугубит неблагоприятную ситуацию с финансированием
бюджетных учреждений, т.к. в представленном законопроекте не предусмотрен
(причем намеренно) возврат доходов от предоставления платных услуг
учреждению, их заработавшему, как дополнительного бюджетного
финансирования. Отсутствие гарантий полного и своевременного возврата
доходов снизит заинтересованность бюджетных учреждений в зарабатывании
дополнительных внебюджетных средств либо создаст условия для поиска
альтернативных способов ухода от перечисления внебюджетных средств в доход
бюджета. В качестве доказательства подобного хода развития событий можно
привести опыт проведения налоговых реформ как в развитых странах, так и в
Российской Федерации - при увеличении налоговой нагрузки на
налогоплательщиков не происходило адекватного увеличения доходов бюджета из-
за возрастающего уклонения от уплаты налогов. Поэтому ожидать полного
поступления всех мобилизуемых сегодня вузами внебюджетных средств в бюджет
при отсутствии гарантий их возврата учреждению вряд ли оправданно.
Предложенный в законопроекте порядок перечисления доходов от
предоставления платных услуг может быть признан обоснованным только при
одном условии - собственник, изъяв доходы, обеспечит полное финансирование
потребностей бюджетных учреждений в соответствий с нормативами финансовых
затрат для оказания государственных и муниципальных услуг по всем без
исключения статьям затрат, включая расходы на развитие и расширение
материально-технической базы. Однако гарантий соблюдения подобного порядка
финансирования бюджетных учреждений не предусмотрено в новой редакции
Бюджетного кодекса РФ, поскольку ст. 161, в которой такой подход хотя бы
декларировался, признана утратившей силу.
В п.31 статьи 1 представленного законопроекта предусмотрено, что доходы
от предоставления бюджетными учреждениями платных услуг поступают в бюджет
после уплаты налогов и сборов, предусмотренных действующим налоговым
законодательством. Это означает, что в бюджет должны быть перечислены не
собственно доходы, а доходы за минусом произведенных за счет внебюджетных
средств расходов и уплаченных в бюджет налогов. При этом налоговое
законодательство (в частности глава 25 Налогового кодекса РФ) требует
составления и утверждения сметы доходов и расходов по предпринимательской и
иной приносящей доход деятельности, которая не предусмотрена новой
редакцией Бюджетного кодекса РФ (поскольку смета доходов и расходов
заменена бюджетной сметой). Это приведет к невозможности соблюдения
бюджетными учреждениями требований налогового законодательства РФ, и в
конечном счете к противоречиям норм Бюджетного кодекса РФ и Налогового
кодекса РФ-
Внесение изменений в ст.42 и отмена ст. 161 Бюджетного кодекса РФ
предусмотрены после принятия соответствующего федерального закона. При
этом разработчики законопроекта связывают планируемое зачисление доходов от
оказания платных услуг в соответствующие бюджеты с реализацией мер по
реструктуризации бюджетного сектора, одобренных Правительством РФ, в
частности по созданию некоммерческих организаций новых организационно-
правовых форм. Тем самым речь идет, по сути, о выталкивании высших учебных
заведений из бюджетного сектора путем их преобразования из бюджетных
учреждений в организации новых организационно-правовых форм - автономных
учреждений и государственных (муниципальных) автономных некоммерческих
организаций. При этом последние в соответствии с новой редакцией ст.6
Бюджетного кодекса РФ перестают быть получателями бюджетных средств,
поскольку таковыми в соответствии с п.4 ст.1 представленного законопроекта
являются только органы государственной власти (органы местного
самоуправления), государственные органы, бюджетные учреждения, имеющие
право на оплату принятых в установленном порядке бюджетных обязательств.
Гарантий финансирования выполнения организациями новых организационно-
правовых форм заданий учредителя по оказанию государственных
(муниципальных) услуг в новой редакции Бюджетного кодекса РФ не
предусмотрено. На наш взгляд, форсирование принятия федерального закона о
перечислении доходов от оказания платных услуг в бюджет до того, как будут
приняты законы о новых организационно-правовых формах (а разработка
проектов этих законов пока далека от завершения), поставит под угрозу само
существование высшей школы.
Кроме того» эти законы должны быть приняты только по мере создания
необходимых условий. В настоящее время пока не разработаны заявленные в
проектах законов ни порядок определения заданий учредителя по оказанию
государственных (муниципальных) услуг, предполагающий в том числе и
конкурсное размещение услуг определенного количества и качества, ни система
критериев отбора наиболее конкурентоспособных вузов, ни нормативы
финансовых затрат на оказание этих государственных (муниципальных) услуг.
Отсутствие этих условий приведет к воспроизводству устаревшей практики
планирования расходов учреждений только исходя из возможностей бюджетов
соответствующих уровней и по сути к профанации идеи финансирования не самих
организаций, а результатов их деятельности. Поэтому принятие решения о
перечислении доходов бюджетных учреждений от оказания платных услуг в
бюджет применительно к высшим учебным заведениям должно быть крайне
взвешенным, учитывая исключительную социальную и экономическую значимость
услуг, предоставляемых вузами, необходимость соблюдения законодательных
гарантий бесплатности высшего профессионального образования, решения задачи
повышения его доступности и качества, поставленной в Концепции модернизации
российского образования на период до 2010 года, одобренной Правительством
РФ.


Ректор Финансовой академии
при Правительстве Российской Федерации
А.Г.Грязнова



Зав. кафедрой «Финансы»
Е.В.Маркина