Документ взят из кэша поисковой машины. Адрес оригинального документа : http://www.prof.msu.ru/publ/conf/conf17.htm
Дата изменения: Fri Jul 9 11:05:28 2004
Дата индексирования: Mon Oct 1 22:36:11 2012
Кодировка: koi8-r
РЕФОРМА СИСТЕМЫ ОБРАЗОВАНИЯ В РОССИИ

Д. Шевчук
Санкт-Петербург

РЕФОРМА СИСТЕМЫ ОБРАЗОВАНИЯ В РОССИИ:
КОНЕЧНАЯ ЦЕЛЬ - СВОБОДНЫЙ РЫНОК

    В данной работе анализируется реформа системы образования, принятая правительством РФ в виде составной части программы Г. Грефа. Анализ позволяет выявить как ряд сложностей, которые возникнут при реализации программы, так и позитивные изменения, к которым она приведет.
    Основная цель грядущей реформы - повышение эффективности системы образования. Под эффективностью понимается некий интегральный показатель из экономической эффективности (снижение издержек и повышение рыночного качества услуг) и социальной справедливости (равный доступ для всех слоев населения). Эти показатели прямо противоположны: чем более свободен рынок от государственного регулирования, тем более экономически эффективно использование ограниченных ресурсов, тем больше неравенства. Неравенство становится результатом различий в способностях, знаниях, информации и капитале, которыми обладают люди. Для существования свободного рынка нужны шесть важнейших условий:

  1. полностью защищенная частная собственность;
  2. полностью свободные от государственного регулирования цены;
  3. абсолютно свободный вход на рынок и выход с рынка;
  4. силовое государственное принуждение к соблюдению законодательства, в частности контрактов;
  5. полная и доступная потребителям информация о существующих предложениях на рынке;
  6. политическая терпимость населения к различиям и неравенству.

    Общая стратегия рыночных реформ направлена именно на достижение этих шести условий, что требует времени из-за необходимости демонтировать и реструктурировать огромную бюрократическую машину, всячески сопротивляющуюся этому благородному стремлению, а также из-за сравнительно медленного изменения ценностного спектра населения. Таким образом, "шоковая терапия" в образовании могла бы привести ко множеству непредвиденных как желательных, так и не желательных последствий. Отказываясь идти на риск, правительство избрало вариант постепенных изменений в правилах игры. Первым шагом стала предложенная реформа, частично сокращающая и централизирующая государственное вмешательство в отрасль. При этом без дальнейшей либерализации система скорее всего даст весьма скромные результаты в долгосрочной перспективе.
    Рассмотрим подробнее предложенные правительством меры по повышению эффективности системы образования в России.

1. В период 2001-2005 годов намечается осуществлять инвестиции по следующим направлениям:

- увеличение заработной платы преподавателей до уровня, привлекающего в образование высококвалифицированные кадры;
(Вопрос в том, как определить этот уровень, как оценить работу каждого специалиста в соответствии с качеством и количеством предоставленных услуг. Дать оптимальную динамическую оценку может дать только неискаженный рынок.)

- формирование современной информационной базы образования и учебных технологий открытого образования. До 2004 года будет завершена полная компьютеризация и включение в глобальные информационные сети всех организаций профессионального образования и 70% городских школ;
(Дистанционное обучение - великолепная идея удешевления образовательных услуг и распространения образовательных технологий. Однако если сеть будет находиться в государственной собственности, то управление ею едва ли будет эффективным, а темпы развития оптимальными.)

- структурные реформы системы образования, в том числе по реструктуризации сельской школы и развитию системы начального профессионального образования.
(Здесь имеется в виду слияние мелких неэффективных школ, слияние техникумов и ПТУ, перераспределение полномочий управления профессиональным образованием между Министерством образования и отраслевыми министерствами и т. д. Данная мера приведет к немедленному сокращению издержек, расширению выбора предметов и доступа к образованию. Однако при наличии явных барьеров для входа на рынок в виде как минимум лицензирования такая концентрация в некоторых случаях может приводить к локальной монополизации рынка, к чему нужно относиться с осторожностью.)

2. В период 2000-2004 годов предполагается осуществление следующих мер:

- полная реализация принципа академической и экономической самостоятельности учебных заведений. Развитие контрактных форм отношений с государством и частными заказчиками, причем заказ поступает на основе конкурсных процедур государственных закупок или непосредственно от рынка. Правовой статус государственных учреждений будет изменен на единый статус "учебного заведения". На этой основе произойдет сближение государственных и негосударственных учебных заведений, достижение их равенства по отношению к государственному заказу и государственному финансированию;
(Опыт рыночных реформ отчетливо показал, что инвестиции в бизнес возможны при условии, что компания частная и права собственника эффективно защищены. Если школа останется в государственной или квазигосударственной собственности, то экономическая самостоятельность директора реализуется в завышенных зарплатах и необоснованных затратах, так как ему инвестировать в собственность, которую могут в любой момент вывести из-под его управления, не имеет никакого смысла.)

- формирование системы попечительских советов (образовательных организаций и т. п.), что будет способствовать притоку в образовательные организации дополнительных ресурсов - финансовых, материальных, кадровых, их эффективному использованию, укрепит общественный контроль за деятельностью администрации образовательных организаций;
(Едва ли можно гарантировать непредвзятость и точное следование общественным интересам подобных институтов хотя бы потому, что пока не существует способов определения интересов всего общества, не говоря уже о вечном конфликте краткосрочных и долгосрочных целей. Остается надежда, что дальше мониторинговых функций их власть не распространится.)

- государственная аккредитация и система контроля качества образования как основной инструмент государственного управления образованием. Основой будет являться централизованное тестирование и контроль качества обучения "на выходе". Система государственных стандартов будет ориентирована на сближение с наиболее эффективными международными образовательными стандартами;
(Государственная аккредитация учебных заведений малоэффективна как мера контроля качества, так как зависит от подписи нескольких чиновников, а не от реального качества услуг. Она дает потребителю лишь иллюзию качества, размножает бюрократию и создает барьеры для входа на рынок, а значит, условия для монопольных злоупотреблений. Аккредитация реально увеличивает издержки потребителя, тогда как свободная конкуренция повышает и гарантирует качество. Государственное тестирование - еще одна хорошая идея информирования всех учеников об их уровне относительно страны в целом, а также обеспечения некоторой справедливости при приеме в вузы, которым не будет даваться право устанавливать дополнительные экзамены. Такая система на начальном этапе даст позитивный эффект, однако тесты будут постоянно и справедливо подвергаться нападкам со стороны вузов за их несовершенство и несоответствие требованиям вузов. Необходим открытый рынок тестов, где вуз или работодатель будет выбирать наиболее приемлемый для него и требовать от абитуриента его сдачи. Такое, однако, возможно только при свободном рынке образования, когда вуз будет заинтересован в привлечении клиентов и станет максимально упрощать процедуру отбора.)

- подушевое нормативное финансирование общеобразовательной школы по принципу "деньги следуют за учеником". Оно означает, что учебные заведения финансируются из бюджета пропорционально количеству учащихся в размерах, обеспечивающих предоставление образовательных услуг в объеме минимальных требований федерального образовательного стандарта. За его пределами школы предоставляют дополнительные образовательные услуги, оплачиваемые из региональных и местных бюджетов или из средств семей;
(Смысл данной меры в разделении затрат на образование ученика между государством и его семьей. В дальнейшем доля государства должна уменьшаться. В США 25%, а в Южной Корее 40% всех затрат на образование оплачивают учащиеся. Грантовое финансирование студентов, по крайней мере в высшем образовании, должно быстро сменяться кредитным. Сегодня в 50 странах мира применяются различные схемы образовательного кредита и страхования с охватом до 10% студентов. Если допустить на рынок частных кредиторов и сразу или постепенно минимизировать субсидии, то будут найдены оптимальные схемы кредитования, пригодные для большинства неимущих студентов.)

- формирование эффективного налогового режима, привлекающего в образование средства семей и предприятий. Например, затраты на получение образования должны вычитаться из налогооблагаемой базы личных доходов семьи. Спонсорская помощь образовательным организациям не должна облагаться налогом на прибыль.
(Это необходимый минимум, нужно последовательно снижать налоговое бремя во всей экономике.)

    Итак, предлагаемая реформа создает лишь предпосылки для либерализации отрасли, ибо весьма крупные сферы государственного вмешательства предлагается сохранить: государственное финансирование школ, государственные стипендии, попытки плановым образом найти оптимальные размеры образовательных учреждений, государственные тестирование, лицензирование и аттестация. Реформа может существенно затормозиться по причине того, что все предлагаемые сферы государственного вмешательства будут низкоэффективными.
    К позитивным моментам реформы можно отнести введение базисных условий конкуренции на рынок образовательных услуг. Все заведения будут конкурировать за частные или общественные деньги, приходящие только с учеником. Уже эта мера может существенно продвинуть и диверсифицировать рынок, как это случилось в Японии, Корее, на Филиппинах, где доля студентов, учащихся в частных вузах, достигает 80%. Если удастся эффективно защитить права собственника, частные учебные заведения быстро вытеснят государственные, которые придется естественным образом приватизировать. Такая "органичная приватизация" с успехом применяется в Венгрии и Польше для большей части экономики и представляется эффективнее "шоковой терапии".
    Приближение к западным моделям системы образования, разумеется, даст положительный эффект. Однако эти модели не обязательно являются лучшими из возможных. У России есть реальный шанс в ближайшие 10-20 лет провести максимальную либерализацию своего рынка и гармонично интегрироваться в мировой рынок образования.

ї Шевчук Д., 2000

назадоглавлениевперед