В ноябре региональная политика федеральных властей была подчинена стратегической цели выведения руководителей субъектов федерации из поля принятия политических решений, имеющих реальную общегосударственную значимость. Центр продолжал ориентировать губернаторов на две, казалось бы, полярные по своей сути линии поведения - участие в 'глобальных' (общефедеральных и межрегиональных) проектах и решение конкретных хозяйственных задач в регионах. В то же время основная часть политического процесса, связанная с ключевыми решениями, определяющими среднесрочную политическую перспективу, оказалась выведена из сферы их влияния. Президент - в качестве компенсации - демонстрировал свое внимание к регионам. Но в ноябре вскрылись и очередные проблемы, связанные с недостаточной эффективностью действий полпредов и необходимостью ощутимых уступок губернаторам, на которые все-таки пошел глава государства.

В.Путин посетил две окружные 'столицы' - Ростов-на-Дону и Новосибирск, - где провел 'кустовые' совещания с главами регионов. Визит в Новосибирск был попутным - при возвращении из-за рубежа. Характерно, что в качестве предмета для обсуждения там была избрана 'глобальная' тема - стратегия развития Сибири. Ростовское совещание оказалось действительно 'целевым', с насыщенной 'пиаровской' программой, которая предусматривала посещение объектов с разной аудиторией - окружного военно-клинического госпиталя, авиационного завода 'Росвертол' и Донской публичной библиотеки, где прошла встреча с интеллигенцией. Но главным событием стало совещание с главами регионов ЮФО, на котором обсуждалась миграционная политика, а также проект федеральной целевой программы социально-экономического развития Северного Кавказа до 2005 г., разработанный в министерстве Г.Грефа. Встреча в Ростове стала результатом осознания невозможности отказаться от традиционных совещаний в регионах.

Еще одним 'шагом навстречу' стал созыв Госсовета. В своем выступлении Президент четко определил политический статус нового института, который должен способствовать определению вектора развития страны, но не должен подменять собою парламент и правительство. В.Путин призвал членов Госсовета 'подняться над текучкой, над административной суетой, над сугубо региональными проблемами'.

Характерно, что результаты обсуждений на первом заседании не были оформлены в качестве четких решений. Проект Стратегии развития России до 2010 г., с которым выступил В.Ишаев, был фактически лишь принят к сведению. Доработанный вариант хабаровский губернатор должен представить в администрацию Президента и правительство. Будут ли учтены идеи этого доклада, сформулированные рядом видных экономистов-дирижистов, неизвестно. Основная деятельность по экономическому программированию должна развиваться на основе того текста, который представил Госсовету председатель Правительства М.Касьянов, получивший по итогам конкретное поручение Президента представить в феврале доработанный вариант Стратегии. Предполагалось, что на этой основе в апреле кабинет должен подготовить среднесрочную программу социально-экономического развития на 2002-2004 гг.

Не последовало конкретных решений и за обсуждением сообщения В.Яковлева о госсимволике. Рассмотрев различные варианты гимна, члены Госсовета передали данный вопрос Федеральному Собранию, которое, собственно, и принимает решения на этот счет.

Выступление мэра Москвы Ю.Лужкова, которому Президент поручил заниматься реформой государственной власти, оказалось наиболее насыщенным конкретными предложениями и, в то же время, встретило настороженную реакцию губернаторов. В частности, он предложил наделить представителей Президента в федеральных округах экономическими функциями. Некоторое недоумение губернаторов, не знакомых с азами теории управления, вызвало предложенное Ю.Лужковым построение государства по 'линейно-штабной системе'.

Что касается еще одного актуального вопроса - о разграничении полномочий между Центром и регионами, которым занимался М.Шаймиев, - то его обсуждение намеренно не форсировалось. И вскоре после заседания Госсовета Государственная Дума пошла на принятие в первом чтении компромиссной поправки по 'трем срокам', которая позволяла президенту Татарстана избираться в марте 2001 года. Все это дает основания предполагать, что доклад М.Шаймиева на февральском заседании Госсовета окажется расплывчатым и не выйдет за рамки 'дозволенного'.

Не оказало существенного влияния на работу Госсовета и наличие губернаторской фронды. Действительно, на заседании Н.Федоров выступил с критикой федеральных округов и проявлений унитаризма в путинских новациях. Некоторые лидеры по разным причинам не прибыли на заседание, что было расценено как проявление нелояльности. Любопытно, что среди них оказался М.Рахимов[1].

Наличие переходного периода в реформе Совета Федерации поставило губернаторов в двойственное положение. Сложилась такая ситуация, когда сами губернаторы, оставаясь пока в составе Совета Федерации, не заинтересованы в расширении полномочий Госсовета. Эту позицию озвучил Е.Строев, который выступил против перераспределения функций Совета Федерации и Госсовета, заявив, что верхняя палата 'выполняет свою конституционную роль и способствует принятию взвешенных решений' по вопросам, относящимся к ее компетенции.

Тем временем многие региональные лидеры открыто заявили о своих намерениях 'сидеть' в Совете Федерации до последнего, то есть до января 2002 г. Эту позицию озвучил председатель правительства Хакасии А.Лебедь, с ним в одном из своих интервью согласился Р.Аушев. Возник и прецедент, когда губернатор предпочел остаться в Совете Федерации, а свой 'девальвированный' губернаторский пост отдал 'преемнику'. Калужский глава В.Сударенков не принял участия в губернаторских выборах, на которых победил его преемник А.Артамонов, и был назначен в Совет Федерации от областной исполнительной власти, сохранив при этом за собой пост председателя комитета по науке, культуре, образованию, здравоохранению и экологии.

На этом фоне показательными стали попытки затягивания переходного периода в деятельности Совета Федерации. Так, В.Платонов поднял вопрос об отсутствии финансирования. Новые члены верхней палаты должны работать на постоянной основе, что требует решения множества вопросов - от 'достойной' зарплаты до размещения в столице. По мнению В.Платонова, поскольку этот вопрос не решен в проекте бюджета на 2001 год, то закон о Совете Федерации может быть включен в число нормативных актов, не действующих в связи с отсутствием средств.

В целом, ситуация в отношениях между Советом Федерации и Госсоветом в ноябре оставалась запутанной. Заявление Д.Аяцкова о 'начале процедуры выхода' вызвало сдержанную реакцию большинства. Отсюда и нежелание слишком быстрого расширения полномочий Госсовета. Вместе с тем, не в интересах глав регионов и сохранение высокого статуса за будущими членами СФ.

Раздраженные губернаторы используют 'последние часы' в верхней палате, чтобы продемонстрировать свои возможности влияния на законодательный процесс. Характерным в этом плане стало юбилейное сотое заседание Совета Федерации, которое прошло через два дня после заседания Госсовета. На нем сенаторы отказались рассматривать поправки ко второй части Налогового кодекса, которая была принята в спешке, в период прохождения известных законопроектов из 'президентского пакета'. Вопрос о поправках был отложен до 20 декабря, в то время как 1 января вторая часть Налогового кодекса должна была вступить в силу. Недовольство губернаторов вызвала и политика правительства, которое заставляет субъекты Федерации увеличивать региональное налогообложение, принимая непопулярные решения. Однажды такая ситуация уже возникала в связи с введением налога с продаж. Теперь регионам предложили ввести дополнительную пятипроцентную ставку налога на прибыль, поступления от которой будут зачисляться в местные бюджеты.

Тем временем в процессе реформирования Совета Федерации Центр предпринял попытки повлиять на ротацию его членов. Магаданский губернатор В.Цветков, выигравший в ноябре выборы, назначил своим представителем предложенную Москвой кандидатуру генерал-полковника В.Кулакова, с марта 2000 г. работавшего заместителем полномочного представителя правительства РФ в Чечне, а ранее - начальником Главного управления воспитательной работы Министерства обороны. Такое решение подтвердило предположения, согласно которым одним из условий поддержки Кремля на губернаторских выборах в некоторых случаях было проведение кандидатом 'правильной' кадровой политики, в частности, при формировании нового Совета Федерации. Характерным стало и заявление Д.Аяцкова по поводу своего возможного преемника в верхней палате: 'Желающих много, достойных пока нет. Не исключено, что эта кандидатура будет предложена федеральным Центром'[2].

Но в ноябре, правда, в Совет Федерации прошли ставленники региональных элит, находящиеся в хороших отношениях, прежде всего, со своими губернаторами. Были утверждены три 'новых' сенатора. Первой приняла решение Северная Осетия, парламент которой направил председателя своего аграрного комитета В.Кадохова. Тем самым многоопытный А.Дзасохов подчеркнул свою лояльность, но сам при этом Совет Федерации не покинул. Калужская область оставила своим сенатором экс-губернатора В.Сударенкова. Наконец, новый губернатор Курской области А.Михайлов командировал генерального директора АО 'Геомаш' Г.Широконосова. Здесь главным мотивом послужило то, что завод 'Геомаш' является ведущим предприятием в Щиграх, 'малой родине' губернатора.

В ноябре политика давления на губернаторов нашла свое продолжение в действиях правительственных и силовых структур. К концу месяца практически завершился процесс установления федерального контроля над региональными государственными электронными СМИ. С этой целью на основании указа Президента правительство внесло изменения в постановление от 27 июля 1998 г. 'О формировании единого производственно-технологического комплекса государственных электронных СМИ'. В соответствии с этим решением, при назначении руководителей региональных гостелерадиокомпаний не требуется согласия органов исполнительной власти субъектов федерации.

Свою политику, направленную на создание ведомственной властной вертикали, вело и Министерство юстиции. В ноябре Ю.Чайка посетил Казань, Уфу и Новосибирск. Особого внимания заслуживает поднятый им вопрос о реорганизации министерства юстиции Башкирии. Минюст РФ выступил за концентрацию основных функций в своих территориальных представительствах.

Еще более сильным шагом стало начало формирования специальных 'антигубернаторских' судов. Речь идет об административных судах, которые выводятся в отдельную группу и берут на себя часть полномочий судов общей юрисдикции. В таких судах граждане могут обжаловать нормативные акты и действия должностных лиц и защищать свои избирательные права. Кроме того, в их компетенцию входит налоговое законодательство. Федеральный закон 'О федеральных административных судах' стал важнейшей инициативой председателя Верховного Суда В.Лебедева. Он легко прошел первое чтение в Думе, где был принят 22 ноября 322 голосами против четырех. Одним из элементов системы административных судов, кстати, стало учреждение судебных округов. В.Лебедев предложил создать 21 окружной административный суд, хотя правительство в целях экономии планирует остановиться на десяти.

В ноябре был поднят вопрос о целесообразности сохранения обязательного согласования с региональными администрациями кандидатур начальников управлений налоговой полиции. Инициатором его рассмотрения в Конституционном Суде стал псковский губернатор Е.Михайлов, обратившийся с запросом незадолго до собственных перевыборов. Здесь повторилась та же история, что и с главой Республики Алтай С.Зубакиным, который, как известно, начал наступление на республиканский суверенитет.

Зацепкой в вопросе о руководителях территориальных структур ФСНП стало нарушение принципа равноправия субъектов федерации в законе 'О федеральных органах налоговой полиции'. Для республик предусмотрено согласование с региональными руководителями вопроса о назначении или освобождении от должности руководителя местной налоговой полиции, а для других регионов - нет. Конституционный Суд в своем постановлении рекомендовал принять принцип единообразия, в связи с чем Дума должна рассмотреть соответствующие поправки в данный закон.

Впрочем, наступление на глав регионов сопровождалось и отдельными уступками. Одной из них стало принятие в первом чтении поправки, позволяющей большой группе региональных лидеров избираться на третий срок (первым будет считаться срок, который шел в момент принятия федерального закона, то есть в октябре 1999 г.). Решение далось Думе с большим трудом и потребовало ряда переголосований, пока, наконец, не был получен нужный результат. Главную роль в принятии этой поправки сыграла позиция Кремля, который устами А.Котенкова заявил, что сам Президент собирался внести аналогичную поправку (вносил же ее депутат из Башкирии М.Бугера).

Центр пошел на эту уступку, чтобы снять напряженность в отношениях с некоторыми влиятельными лидерами, уже длительное время занимающими свои посты. Прежде всего, позитивно решался вопрос о будущем М.Шаймиева, который сможет участвовать в мартовских выборах. Право участвовать в третьих по счету выборах вместе с М.Шаймиевым получали еще 16 региональных лидеров. Состав данной группы примечателен. Здесь много критиков кремлевских 'реформ' - Н.Федоров, Р.Аушев, М.Рахимов, Э.Россель. Есть также известные и влиятельные республиканские лидеры, которых желательно держать под контролем, - К.Илюмжинов, В.Коков, А.Джаримов, М.Николаев, Ю.Спиридонов, а также Ш.Ооржак. В целом в группе преобладали руководители республик, их десять. А это означает, что ограничение республиканского суверенитета можно компенсировать личными договоренностями с действующими лидерами. Что касается губернаторов, то право на очередное переизбрание получили такие ключевые фигуры, как Е.Строев (если только он не предпочтет остаться спикером Совета Федерации в его новом составе), Э.Россель, М.Прусак, Е.Савченко, Л.Полежаев и В.Кресс.

После одобрения этой поправки Кремль получил возможность по-другому разговаривать с фрондирующими руководителями регионов, лишний раз доказывая, что губернаторская оппозиция является лишь формой торга с Центром, а не выражением неких принципиальных позиций. Показательны в этой связи и встреча В.Путина с Е.Строевым, после которой орловский губернатор высказался против передачи Госсовету функций Совета Федерации, и аудиенция, которую получил Э.Россель.

Несмотря на все усиливавшееся доминирование президентской стороны в отношениях с губернаторами, ситуация с полпредами оставалась достаточно неоднозначной. Параллельно обсуждались две противоположные темы - расширение полномочий президентских 'наместников' и усиление контроля за их деятельностью. Признаком сложности ситуации стала затянувшаяся подготовка президентского указа, уточняющего и дополняющего указ от 13 мая. Сами полпреды активно лоббировали расширение своих полномочий в экономической сфере, рассчитывая взять под свой контроль расходование бюджетных средств. Кадровая политика полпредов также вызывала недовольство администрации Президента, которая требовала согласования всех назначений в окружных аппаратах.

В целом никаких особых новаций в деятельность полпредов в ноябре внесено не было. К.Пуликовский продолжал прессинговать Е.Наздратенко, обвиняя краевые власти в неспособности обеспечить теплоснабжение. Обстановка усугублялась предстоящими выборами в Уссурийске, где бастовали сидевшие без зарплаты учителя. На этих выборах краевая администрация стремилась отстранить действующего мэра, объясняя возникшую в городе социальную напряженность как искусственно спровоцированную.

Полпреды продолжили свое вмешательство в региональные выборы. Особенно активны были С.Кириенко и его заместитель В.Степанков. В Марий Эл они сделали ставку на отстранение президента В.Кислицына, в связи с чем оказывали посильную помощь министру внутренних дел республики А.Иванову. Очевидно негативным было отношение С.Кириенко и к ульяновскому губернатору Ю.Горячеву. Характерными стали высказывания полпреда по поводу 'политического банкротства' региона.

В ноябре несколько застопорился другой политический проект - оформление окружных информационных пространств. Возможности создаваемых информационных служб ограничивались пока лишь освещением деятельности представителей Президента. Лишь в Нижнем Новгороде вышел пробный выпуск окружной газеты 'Вместе', о периодическом издании которой говорить пока рано.

Постепенно нащупывалась принципиально важная функция полномочных представителей, для исполнения которой их позиционирование было оптимальным. Речь идет о неявном посредничестве между В.Путиным и региональными элитами, включающем в себя и продвижение на федеральном уровне интересов губернаторов, и доведение до них реальной позиции руководства страны. Наиболее эффективно по этой схеме действовал Г.Полтавченко, который провел совещание со спикерами законодательных собраний и объявил о намерениях создать экономический совет из заместителей губернаторов по экономике. Аналогичным образом К.Пуликовский ставил перед Центром вопрос о рыбных квотах.

Завершившийся в ноябре процесс назначения главных федеральных инспекторов показал, что инспектировать губернаторов будут в большинстве случаев вполне 'системные' люди. Например, в Башкирии достаточно позитивно расценили назначение бывшего главы МЧС республики Р.Хамитова, который до последнего времени работал руководителем одного из департаментов федерального МЧС. Спокойную реакцию вызвало назначение федеральным инспектором по г. Москве И.Абылгазиева, руководителя Лиги кооператоров и предпринимателей России.

[1] В начале месяца парламент Башкирии окончательно принял поправки к республиканской конституции. Была сохранена формула суверенитета, хотя и ограниченного республиканской сферой компетенции. Своеобразным вызовом стало и отсутствие в конституции ограничений на количество сроков пребывания у власти одного и того же лица.

[2] Тем временем успехом саратовского губернатора стало решение Верховного Суда от 20 ноября. Суд рассматривал протест областной прокуратуры на решение областного суда, которое признало законным постановление губернатора от 21 января 1998 г. 'Вопросы Совета безопасности Саратовской области'. Протест остался без удовлетворения, что позволило саратовскому губернатору сохранить в структуре областной власти такой необычный для регионов орган, как Совет безопасности.