М.В.Фильшин, В.Н.Федотов, А.В.Федотов

ЗАКОН ОБ ОРГАНАХ ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО ОБЩЕСТВЕННОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ: ОБОСНОВАНИЯ НЕОБХОДИМОСТИ И ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ КОНЦЕПЦИИ ПРОЕКТА

Исторически в основу российского образа жизни были положены общинно-кооперативные начала, сформировавшие менталитет российского общества и его правовую культуру. И эти коллективистские начала жизни были обусловлены необходимостью выживания в специфических, исключительно российских условиях: суровые природно-экономические факторы, освоение обширных незаселенных территорий, постоянное присутствие разносторонней внешней военной угрозы.

Поэтому общепризнанные демократические ценности (прежде всего, права человека) в условиях России осуществляются в специфических для нее организационных и организационно-правовых формах. В частности, органы территориального общественного самоуправления - исключительно российское явление, возможности которого в возрождении российского общинно-кооперативного образа жизни и основанного на нем устройстве местного самоуправления и структуре государственного устройства России исключительно велики.

Исходя из этой посылки, развитие существующих организационных, территориальных, экономических, финансовых основ территориального общественного самоуправления и их правовое закрепление является безальтернативным фактором политической стабилизации российского общества и примером эволюционного решения в российских условиях вопросов децентрализации и деконцентрации власти на основе механизмов осуществления прав человека. При этом, в настоящее время не представляется возможным эффективное законодательное регулирование экономических и финансовых основ органов территориального общественного самоуправления в связи с имеющей место законодательной неурегулированностью принципиальных для местного самоуправления вопросов собственности и разграничения предметов ведения и полномочий в звене 'федеральный центр - субъект Федерации - местное самоуправление'.

Общественные отношения, связанные с созданием и деятельностью органов территориального общественного самоуправления (ТОС), урегулированы Законом Российской Федерации 'О местном самоуправлении в Российской Федерации' (1991 г.).

В соответствии с этим Законом в большинстве городов большинства субъектов Российской Федерации созданы органы ТОС, которые охватывают своей деятельностью:

- до 100 % населения малых городов. Например, для 6 советов ТОС г. Буденновска (население 60 тыс. чел.) и для 12 г. Невинномысска (население 140 тыс. чел.);

- до 60-80 % населения средних городов. Например, для 100 органов ТОС г. Нижнего Новгорода;

- до 40-50 % населения больших городов. Например, для 300 (по состоянию на июль 1993 г.) органов ТОС Москвы и 150 - С.-Петербурга.

Избранные населением и предназначенные в соответствии с вышеупомянутым Законом для решения тех или иных вопросов местного значения органы ТОС (за исключением единичных случаев) не превратились в органы принятия решений по местным вопросам: не было осуществлено предусмотренное этим Законом делегирование или передача полномочий органами местного самоуправления.

Не наделенные распорядительными полномочиями по решению вопросов местного значения органы ТОС занимаются характерными для общественных объединений видами деятельности: благотворительной, просветительской, информационной, защитой прав граждан и оказанием им социальных услуг, участием в разрешении споров и охране правопорядка, защитой общественных интересов, содействием в выполнении тех или иных функций глав местных администраций и местных государственных органов.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации для решения подобного же рода социальных вопросов Федеральным законом 'Об общественных объединениях' (1995 г.) предусмотрена организационно-правовая форма местного общественного объединения граждан по месту жительства - орган общественной самодеятельности, учреждаемый не менее чем тремя физическими лицами и регистрируемый в заявительном порядке.

В то же время для органов ТОС в условиях отсутствия распорядительных полномочий по решению вопросов местного значения порядок создания и регистрации в соответствии с Федеральным законом 'Об общих принципах организации местного самоуправления' поставлен в зависимость от органов власти субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления.

Эти принципы организации органа ТОС вступают в противоречие с требованиями Конституции Российской Федерации по процедуре регулирования конституционного права граждан на объединение и самоорганизацию и принципам Федерального закона 'Об общественных объединениях'.

Для разрешения указанного противоречия за органами ТОС по аналогии с органом общественной самодеятельности и в соответствии с Федеральным законом 'Об общественных объединениях' целесообразно закрепить статус местного общественного объединения федеральным законом.

При этом одним из основных отличий органа ТОС от органа общественной самодеятельности заключается в выборном порядке создания органа ТОС и организации границ его территории действия, когда его учредителем является большинство граждан Российской Федерации, проживающих на данной территории и обладающих избирательным правом, а так же вытекающим из этого обстоятельства право органа ТОС представлять и защищать интересы населения данной территории в государственных и негосударственных организациях, учреждениях, предприятиях.

Вторым основным отличием является наличие статуса органа ТОС как формы осуществления местного самоуправления в соответствии с Федеральным законом 'Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации' и вытекающим из этого статуса право приобретения распорядительных полномочий по решению вопросов местного значения, делегируемых или передаваемых органами местного самоуправления и (или) органами государственной власти в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами федеральных органов государственной власти, конституциями (уставами) субъектов Российской Федерации, законами и иными нормативными актами субъектов Российской Федерации, уставами (положениями) о местном самоуправлении, иными локальными актами.

Требования необходимости закрепления правового статуса органа ТОС как местного общественного объединения и необходимость гармонизации Федерального закона 'Об общественных объединениях' и Федерального закона 'Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации' (связанной с вышеприведенными отличиями органа ТОС от органа общественной самодеятельности) обусловливают необходимость разработки федерального закона 'Об органах территориального общественного самоуправления'.

По своей сути этот закон, не регулируя властные отношения, должен определить механизм осуществления двух конституционных прав человека в их единстве: право на объединение по месту жительства и право на осуществление местного самоуправления непосредственно гражданами (в части вопросов самоорганизации исключительно в форме органа ТОС, не затрагивая другие формы - сходов, собраний, казачьих сборов, референдумов и им подобных институтов в системе местного самоуправления).

Для подготовки указанного федерального закона Комитетом Государственной Думы по делам общественных объединений и религиозных организаций создана рабочая группа, подготовившей с учетом широкого обсуждения законопроект для рассмотрения Государственной Думой в первом чтении.

Исходя из установленной в Конституции Российской Федерации высшей социальной ценности (человека, его прав и свобод) и природы органов ТОС, определено понятие органа ТОС как местного общественного объединения, учреждаемого посредством выборов большинством граждан Российской Федерации, проживающих на данной территории и обладающих избирательным правом, для защиты собственных прав и интересов и решения тех или иных вопросов местного значения.

В соответствии с Федеральным законом 'Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации' законопроектом предлагается создание органа ТОС на части территории муниципального образования в одной из следующих организационно-правовых форм: комитет или совет общественного самоуправления; комитет или совет территориального общественного самоуправления. К части территории муниципального образования относятся территории, определенные в соответствии с законодательством о местном самоуправлении: поселок, село, станица, хутор, микрорайон, квартал, улица, дом, группа домов, подъезд дома, двор.

С учетом размеров этих территорий, в условиях возможности учреждения органа общественной самодеятельности тремя физическими лицами и в соответствии с результатами анализа статистического распределения по охвату своей деятельностью населения (на примере Москвы) предлагается комитет или совет общественного самоуправления учреждать на территории с общей численностью проживающих граждан, обладающих избирательным правом, как правило, от 20 до 1000 человек, а комитет или совет территориального общественного самоуправления - свыше 1000 человек.

При этом, характерной территорией для создания комитета или совета общественного самоуправления является территория размещения многоквартирного жилого дома (отдельного жилого строения) или (для малой этажности) группы домов, а для комитета или совета территориального общественного самоуправления - территория микрорайона, организуемого на базе начальной или средней школы, или, в его естественных границах, территория поселка или другого населенного пункта.

Правовой статус органа ТОС закрепляется в его уставе и определяется:

- как местное общественное объединение в соответствии с Федеральным законом 'Об общественных объединениях';

- как формы осуществления местного самоуправления в соответствии с Федеральным законом 'Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации' и, в части действующих норм для органов ТОС, Законом 'О местном самоуправлении в Российской Федерации'.

К характерным дополнительным особенностям организации и деятельности органов ТОС могут быть отнесены следующие положения и нормы законопроекта:

- с целью занятости и обеспечения населения различными видами услуг предлагается для органа ТОС ввести функцию содействия созданию производственных, сельскохозяйственных кооперативов и пайщиков потребительских обществ;

- связанных с защитой прав потребителей; для обеспечения волеизъявления большинства граждан в условиях недостаточно высокой активности избирателей предлагается наделить учредителей (граждан) правом иметь уполномоченного при голосовании в процессе создания органа ТОС;

- с целью исключения возможных злоупотреблений предлагается ввести контроль деятельности руководства органа ТОС его учредителями (гражданами) в форме наблюдательного совета;

- определение основных регламентных принципов работы органа ТОС. В обобщенном виде обоснования предмета регулирования предлагаемого федерального закона могут быть дополнительно представлены конституционно-законодательными аспектами.

В соответствии со статьей 83 Закона Российской Федерации 'О местном самоуправлении в Российской Федерации' собственная компетенция органа ТОС вытекает из его юридического лица (приобретенными гражданскими правами и обязанностями) с учетом полномочий, которые могут быть переданы ему органами местного самоуправления, то есть основной (гражданско-правовой) статус органа ТОС вытекает из конституционного права граждан на объединение и возникающих в этой связи общественных отношений, связанными с передачей полномочий органами местного самоуправления.

Построение федеративных отношений и разграничение предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации потребовало переурегулирования норм Закона Российской Федерации 'О местном самоуправлении в Российской Федерации' в части ТОС:

- федеральным законом, содержащим нормы прямого действия при регулировании права граждан на объединение по месту жительства, определяющего гражданско-правовой статус органа ТОС, что соответствует пункту 'в' статьи 71 Конституции Российской Федерации, относящего регулирование и защиту прав и свобод человека и гражданина к велению Российской Федерации;

- федеральным законом рамочного характера, устанавливающим общие принципы передачи полномочий органами местного самоуправления, что соответствует пункту 'н' статьи 72 Конституции Российской Федерации, относящий регулирование и защиту прав и свобод человека и гражданина к ведению Российской Федерации;

- законами субъектов Российской Федерации, регулирующими общественные отношения, связанные с передачей полномочий органами местного самоуправления и их осуществлением.

Федеральный закон 'Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации' (пункт 1 статьи 27), принятый в 1995 году, регулирование права граждан на объединение в форме органа ТОС и возникающих в этой связи гражданско-правовых отношений отнес к законодательству субъекта Российской Федерации и уставу муниципального образования, что не соответствует пункту 'в' статьи 71 Конституции Российской Федерации.

Предлагаемый федеральный закон 'Об органах территориального общественного самоуправления' соответствует указанным пунктам 'в' статьи 71 и 'н' статьи 72 Конституции Российской Федерации. Предмет регулирования этого закона формулируется как право граждан на объединение по месту жительства на части территории муниципального образования для защиты общественных интересов в форме органа ТОС и возникающие в этой связи общественные отношения.

Разработка норм закона, связанных с учреждением, регистрацией, защитой органами ТОС общественных интересов в судебном порядке и их хозяйственной деятельностью, основана на обобщении опыта работы органов ТОС.

Концепция и основные положения законопроекта рассматривались органами ТОС самостоятельно и в форме специализированных семинаров, проведенных в 1996 году в городе Буденновске (июль) и городе Новомосковске (октябрь), а так же на межрегиональной научно-практической конференции (октябрь) и парламентских слушаниях (ноябрь), организованных Комитетом по делам общественных объединений и религиозных организаций, и которые рекомендовали законопроект для рассмотрения Государственной Думой в первом чтении. По юридической технике и структуре законопроект адаптирован к Федеральному закону 'Об общественных объединениях'.