А.С.Автономов

О СТАТУСЕ ИНДЕЙЦЕВ В КАНАДЕ

Прежде всего, для того, чтобы разобраться в статусе индейцев, необходимо понять, кто является индейцем в Канаде с точки зрения права. Федеральный закон, именуемый Индейским актом, который вступил в действие в 1951 г. (но затем в него вносились поправки), связывает принадлежность того или иного лица к индейцам с его происхождением и относит к числу индейцев потомков лиц, входивших в состав племен, члены которых были соответствующим образом зарегистрированы в момент образования резервации или подписания договора. Индейцы, признаваемые в качестве таковых по Индейскому акту, известны в Канаде как 'статусные индейцы'. К статусным индейцам не причисляются потомки индейцев, входивших в племена, не подписавших договоры или не упомянутых в актах о создании резерваций (даже если такие племена были поселены в резервации, где уже жили другие племена). В число статусных индейцев не попали также потомки незарегистрированных индейцев из племен, подписавших договоры или упомянутых в актах о создании резерваций, вследствие того, что в момент подписания договора или издания акта о создании резервации жили вне указанных племен. В то же время потомки лиц неиндейского происхождения, но живших на тех же правах, что и индейцы, в племенах, подписавших договоры или упомянутых в актах о создании резерваций, а, значит, зарегистрированных в качестве индейцев, являются статусными индейцами. Итак, статус индейца Индейский акт и иное канадское законодательство не связывает непосредственно с этнической принадлежностью. Этническая принадлежность опосредуется для целей признания статуса индейца потомственной общинно-племенной принадлежностью лица. При таком походе этнические индейцы могут быть признаны неиндейцами по статусу и неиндейцы с этнической точки зрения могут оказаться статусными индейцами по закону. Статусных индейцев в настоящее время насчитывается около 500 тыс.

В 1985 г. в Индейский акт были внесены поправки, согласно которым впредь членство в племенах было передано под контроль самих племен, но при этом членство в племенах было отделено от статуса индейца. Статус индейца, как и прежде, может быть только потомственным и определяется, согласно закону, происхождением, а не этнической или племенной принадлежностью. Кроме того, поправки к Индейскому акту 1985 г. позволили вернуть статус индейцев многим лицам, утратившим его ранее, а также потомкам таких лиц. До 1985 г., например, женщина-индеанка, вышедшая замуж за неиндейца по статусу, автоматически теряла статус индеанки. До 1960 г. статусные индейцы не имели права участвовать в выборах в государственные органы. Индейцы, желавшие приобрести избирательные права, должны были отказаться от статуса индейца и связанных с ним прав и привилегий (так называемая добровольная эмансипация). В 1960 г. федеральный закон наделил избирательными правами всех статусных канадских индейцев, отменив тем самым в дальнейшем добровольную эмансипацию. После этого законы о предоставлении избирательных прав статусным индейцам стали приниматься в провинциях. К концу 1969 г. уже все провинции Канады предоставили статусным индейцам избирательные права без каких-либо требований отказа от их статуса. Поправки 1985 г. к Индейскому акту не только закрепили утрату статуса индейца, но и предусмотрели возможность возвращения утраченного ранее статуса индейца как самими лицами, непосредственно утратившими его до 1985 г., так и потомками таких лиц.

Следует отметить, что в Канаде наличие у лица статуса индейца в настоящее время никак не препятствует пользованию им любыми правами и свободами гражданина Канады, а также не порождает обязанности пользоваться правами и привилегиями, вытекающими из статуса индейца. Это положение подкрепляется уже упомянутыми законами об избирательных правах 60-х гг., поправками 1985 г. к Индейскому акту, а также Конституционным актом 1982 г. Даже само расположение посвящено правам коренного населения раздела 35 данного Конституционного акта вне Хартии Прав, содержащейся в этом же Конституционном акте, показывает, что права коренного населения Канады - это дополнительные права, ни в коем случае не мешающие пользованию иными, общими для всех граждан правами и свободами.

Понятие аборигенных народов, естественно, шире понятия статусных индейцев. Пункт 2 раздела 35 Конституционного акта 1982 г. гласит: 'В настоящем Акте 'аборигенные народы Канады' включают в себя индейцев, эскимосов и метисов Канады'. Под метисами понимают потомков белых охотников (в значительном своем большинстве франкоязычных и реже англоязычных) и индеанок, покинувших свои племена, которые еще в ХIХ в. проживали в сравнительно обособленных общинах, распространенных, в частности, на территориях, составляющих современные провинции Манитоба и Саскачеван. Эти метисы образовали весьма своеобразные сообщества. Таким образом, и в отношении метисов принадлежность определяется не по чисто этническим или, скорее можно сказать, генетическим критериям, а по принадлежности к определенному сообществу. Ведь потомки от браков индейцев с белыми могут с точки зрения закона (как, впрочем, и с точки зрения общественного мнения и с точки зрения самих этих потомков) оказаться и среди статусных индейцев, и среди нестатусных индейцев, и среди метисов, и среди граждан Канады, не относимых к аборигенам. Из всех перечисленных групп аборигенных народов только эскимосы определяются по более или менее четким этническим критериям.

П. 2 раздела 35 Конституционного акта 1982 г. гласит, что 'существующие аборигенные и договорные права аборигенных народов Канады признаются и утверждаются'. Следует отметить, что понятия 'права аборигенных народов' шире понятия 'права статусных индейцев', поскольку все статусные индейцы относятся к аборигенным народам, но не все аборигенные народы являются статусными индейцами. Вместе с тем аборигенные права представляют собой довольно расплывчатое понятие по сравнению с правами статусных индейцев. В свете этого обстоятельства неудивительно, что в решениях судов по делам, например, Guerin v. The Queen (1984 г.) или R. v. Sparrow (1990), вынесенных после вступления в силу Конституционного акта 1982 г., аборигенные права обозначаются как 'уникальные' и 'sui generis'

Впрочем, специфические аборигенные права были признаны в Канаде еще до вступления в силу упомянутого выше Конституционного акта. В частности, наличие таких прав было признано в решении суда по делу Calder v. A.-G.B.C. (1973 г.). Речь идет об иске, который от имени индейской народности нишга подал вождь Кэлдер о признании за этой народностью аборигенных прав на земли в провинции Британская Колумбия, которые никогда формально не были уступлены индейцами государству (короне). Следует отметить, что, согласно Королевской прокламации 1763 г., индейцы вправе уступать свои земли только короне (государству). Верховный Суд Канады при пересмотре дела Calder v. A.-G.B.C. признал голосами 6 судей из 7 существование самих специфических аборигенных прав, но не принял решения о признании существующими конкретных аборигенных прав нишга на указанные в иске земли (мнения судей по этому вопросу принципиально разделились).

Определенные вопросы вызывало также понятие 'существующие' по отношению к аборигенным правам. В деле R. v. Sparrow суд постановил, что 'существующие' в отношении аборигенных прав означает 'не утраченные' на момент вступления в силу Конституционного акта 1982 г. аборигенные права. Ясно, что аборигенные права, опирающиеся на историческую традицию, не могут возникнуть (в отличие от договорных прав) уже в настоящее время и, в частности, после 1982 г.

Утрачены аборигенные права могли быть только в результате добровольной уступки, принятия соответствующего закона или внесения поправок в Конституцию. Возможность утраты аборигенных прав по закону была ликвидирована Конституционным актом 1982 г., запретившим принимать такого рода законы. Уступка аборигенных прав (речь идет, главным образом, о земельных правах) должна быть непременно добровольной, а принимать уступаемые аборигенные права вправе только корона (государство) в соответствии с уже упомянутой Королевской прокламацией 1763 г.

Права и привилегии статусных индейцев являются значительно более определенным правовым институтом, чем аборигенные права. В частности, статусные индейцы освобождены от уплаты налога на имущество, находящееся в резервациях, только статусные индейцы имеют право жить в резервациях, отведенных племенам, в состав которых они входят, лишь статусные индейцы вправе участвовать в общинном самоуправлении в резервациях. Согласно Индейскому акту, каждая община избирает вождя и совет. В одной общине не может быть более одного вождя, который избирается сроком на два года с правом переизбрания. Количество членов совета зависит от численности общины (1 член совета от каждых 100 жителей), но не может быть менее двух и более двенадцати. Вождь может быть избран либо непосредственно жителями общины, либо советом из своего состава. Срок полномочий членов совета также два года. А избираются члены совета либо по избирательным округам (не более шести в каждой общине), либо голосованием всех имеющих права голоса жителей общины без разделения на избирательные округа. Пассивным и активным избирательным правом пользуются все постоянные жители общин не моложе 21 года. Как мы видим, закон допускает существование разных вариантов формирования органов общинного самоуправления, оставляя выбор варианта за самой общиной. При этом Индейский акт предусматривает возможность 'избрания совета согласно обычаю общины или, где такого совета нет, вождя в соответствии с обычаем общины'. Другими словами, индейцы вправе сами определять для себя процедуры формирования общинных органов самоуправления - либо использовать процедуры, закрепленные в канадском федеральном и провинциальном избирательном законодательстве, либо пользоваться традиционными для каждого индейского племени способами организации и проведения выборов.

В 60-е годы должности индейских агентов как специальных государственных служащих, управляющих делами индейских общин, стали упраздняться. Последняя контора индейского агента в одной из резерваций была закрыта в 1969 г. Однако общие надзорные функции за осуществлением общинного самоуправления остались за Министерством по делам индейцев и северных территорий. С 1972 г. административная деятельность органов общинного самоуправления финансируется из федерального бюджета через Министерство по делам индейцев и северных территорий. Величина дотаций зависит от численности общины, при этом осуществляется целевая оплата таких расходов, как оплата содержания помещения, где работают органы самоуправления, заработная плата вождей и наемных служащих, оплата консультативной помощи, командировочных расходов и т.п. Кроме того, из федерального бюджета могут выделяться средства для финансирования отдельных программ социального характера, разрабатываемых и реализуемых самими общинами в лице своих органов самоуправления. Законодательство не запрещает самим общинам зарабатывать и собирать средства на реализацию таких программ. Однако, как показывает опыт, наибольшую долю финансирования программ индейских общин составляют средства из государственного бюджета. По данным на середину 80-х гг., 435 общин имели программы по жилищным вопросам, 370 - по социальному вспомоществованию, 181 - по школьному обучению, 440 - рекреационные программы.

Органы общинного самоуправления имеют определенные полномочия по регулированию внутриобщинной жизни: правила поведения, уборка улиц, вывоз мусора и т.п. На практике, тем не менее, большинство общин пользуется правилами, установленными провинциальным законодательством. Хотя число административных решений органов общинного самоуправления постоянно возрастает, все же большинство индейских общин пока недостаточно активно используют эти свои полномочия (в том числе и вследствие недостаточных финансовых ресурсов для последующего претворения в жизнь таких решений). К концу 80-х гг. менее 20% общин вырабатывали и принимали подобные административные постановления.

В то же время ставится вопрос о расширении индейского самоуправления. Созданная канадским парламентом в 1983 г. специальная комиссия по индейскому самоуправлению рекомендовала в своем докладе осуществить конституционное закрепление законодательных полномочий за общинными органами в таких сферах, как образование, местное налогообложение, социальное обеспечение и др., которые находятся в ведении органов власти провинций.

Проект конституционных поправок, включавших наряду с другими вопросами и расширение индейского самоуправления, не получил достаточного для одобрения большинства голосов избирателей на общенациональном референдуме, проведенном в Канаде в 1992 г.

На индейцев, как статусных, так и нестатусных (и на остальные аборигенные народы, впрочем, тоже), распространяется действие федерального и провинциального законодательства с тем, однако, ограничением, что оно (до 1982 г. только провинциальное, а с 1982 г. и провинциальное и федеральное) не может отменять существующих аборигенных и договорных прав аборигенных народов иначе, как путем принятия федерального конституционного акта.

По поводу действенности федерального законодательства в отношении индейцев, проживающих в Канаде, сомнений уже давно не существовало. А вот что касается действенности провинциального законодательства, то еще в середине 70-х годов ряд авторов в Канаде отстаивали точку зрения, согласно которой резервации представляют 'анклавы федерального законодательства' на территории. Однако в решениях судов по делам Four B Manufacturing v. United Garment Workers (1979 г.) и R. v. Francis (1988 г.) давалось ясно понять, что провинциальное законодательство распространяется на статусных индейцев и общины, находящиеся в резервации, за некоторыми исключениями. Прежде всего, естественно, провинциальные законы должны быть приняты в рамках провинциальной компетенции. Кроме того, существуют пять ограничений провинциального законодателя в отношении индейцев и индейских резерваций.

Во-первых, провинциальные законы не могут приниматься исключительно в отношении индейцев или индейских резерваций, поскольку принятие таких законов входит в исключительную компетенцию Федерации, а провинциальные законы, касающиеся всех жителей провинции, могут распространяться на индейцев, проживающих в резервации, по общему правилу. Суды поддержали такую позицию: см., например, решения по делам R. v. Sutherland (1980 г.), Dick v. The Queen (1985 г.), Leighton V. B. C. (1989 г.).

Во-вторых, провинциальные законы не могут устанавливать или как-либо изменять понятие 'индейскости', т.е. критериев, по которым то или иное лицо относится к числу индейцев, а также статуса индейца. Это относится к исключительным прерогативам Федерации. Это положение нашло полную поддержку в решениях судов по делам Four B Manufacturiong v. UGU (1980 г.) и Natural Parents v. Superintendent of Child Welfare (1975 г.).

В-третьих, существует правило верховенства федерального закона по сравнению с провинциальным во всем, что касается индейцев и земель, зарезервированных за индейцами. Это верховенство закреплено разделом 88 Индейского акта (при вступлении в силу Акта это был раздел 87, но после внесения позднейших поправок нумерация несколько изменилась). Суды также придерживаются этого правила.

В-четвертых, на провинциального законодателя ограничения наложены Соглашениями о природных ресурсах, которые были заключены между Федерацией и тремя провинциями - Альбертой, Саскачеваном и Манитобой - и которые приобрели конституционный статус в результате принятия поправки к Конституционному акту в 1930 г. Эти соглашения закрепляют за индейцами права на охоту и рыбную ловлю для питания в любое время года на специально отведенных землях.

В-пятых, провинциальные законы, как уже говорилось, не могут отменять или изменять аборигенные и договорные права аборигенных народов, что закреплено в разделе 35 Конституционного акта 1982 г.

В разделе 35 Конституционного акта 1982 г. говорится, как мы помним, о договорных правах аборигенных народов. Вообще договоры заключались между европейскими колонистами и индейцами издавна, но большинство договоров, заключенных до середины ХIХ в., были нацелены, прежде всего, на обеспечение мира между договаривающимися сторонами и практически не касались прав на землю. Например, Договор, заключенный в 1752 г. между губернатором Новой Шотландии и вождем племени микмаков, зафиксировал полную свободу индейцев этого племени охотиться и ловить рыбу как обычно на территории, определенной Договором, и устанавливал мир и дружбу между белыми поселенцами и индейцами. Верховный Суд в решении по делу Саймон v. The Queen (1985 г.), опираясь на положения этого Договора, указал, что индеец-микмак не обязан соблюдать правила охоты, введенные в Новой Шотландии.

Следует отметить, что в отдельных случаях договоры с индейцами заключались в устной форме, ни в коей мере не умаляющей их юридическую силу. Так, документ от 1760 г., подписанный губернатором Квебека, свидетельствует, что к этому губернатору прибыл вождь гуронов, чтобы от имени своего народа заключить мир. Далее говорится, что в результате этого гуроны получают защиту губернатора и им разрешается свободное отправление их религиозного культа, сохранение их обычаев и свобода торговли с англичанами. Верховный Суд Канады, ссылаясь на этот документ 1760 г. как на подтверждение наличия договора, в решении по делу R. v. Sioui (1990 г.) указал, что гуроны, совершающие в провинциальном парке свои религиозные обряды, не обязаны соблюдать правила поведения в провинциальном парке.

В 1850 г. были подписаны так называемые Робинсоновские договоры на берегах озер Гурон и Верхнее. Сила одного из этих договоров была признана в судебном решении по делу Ont.v.Bear Island Foundation (1991 г.) Серия из 11 пронумерованных по порядку договоров была заключена в период с 1871 по 1921 г. между Федерацией и индейскими племенами. По этим договорам индейские племена уступали свои земли короне (государству) в обмен на специальные права и привилегии для индейских племен и их членов (например, на права охоты и рыбной ловли в любой сезон в установленных местах). Некоторые из этих прав, впрочем, позже были упразднены. Так, Соглашения о природных ресурсах, о которых речь шла выше и которые в 1930 г. приобрели силу в качестве поправки к Конституционному акту, говорят о праве охоты и рыбной ловли для еды. А Договор ? 8 от 1899 г. предусматривал право индейцев провинции Альберта охотиться и ловить рыбу как для еды, так и в коммерческих целях. Верховный Суд Канады в решении по делу R. v. Horseman (1990 г.) признал правомерным ограничение, введенное Соглашениями о природных ресурсах (только 'для еды'), на право охоты и рыбной ловли, закрепленное в Договоре ? 8, поскольку договорные права могут изменяться и отменяться путем принятия конституционной поправки. Однако, фактически, право индейцев, установленное в результате двусторонней договоренности между органами государственной власти Канады и проживающими на территории Канады некоторыми индейскими племенами, было в одностороннем порядке ограничено федеральными органами власти даже без обсуждения с индейцами.

С начала 20-х гг., когда был заключен Договор ? 11 на протяжении более пятидесяти лет канадские органы государственной власти не заключали договоров с индейцами и другими аборигенными народами, хотя подписанные договоры касались далеко не всех племен (не говоря уже о метисах и эскимосах). Обращения в суд о признании аборигенных прав с начала 70-х гг., а также юридическая неопределенность института аборигенных прав подтолкнули канадское Правительство к возобновлению практики заключения соглашений с индейцами, метисами и эскимосами с 70-х гг. Процесс подготовки и подписания таких договоров продолжается и в настоящее время. Договоры, подписанные после вступления в силу Конституционного акта 1982 г., рассматриваются в качестве существующих по смыслу раздела 35 этого Акта.

Признаками рассматриваемых договоров являются, во-первых, то, что с одной стороны должен выступать какой-либо из индейских народов, а с другой - государство (корона); во-вторых, наличие у представителей сторон достаточных полномочий, чтобы придать договору обязательность; в-третьих, стремление сторон создать правоотношения; в-четвертых, взаимность принимаемых на себя сторонами обязанностей; в-пятых, соблюдение некоторых формальностей, освящающих заключение договора.

В Канаде такие договоры рассматриваются как договоры 'sui generis', не подлежащие, с одной стороны, международному регулированию и не порождающие международно-правовых отношений, а с другой стороны, не являющиеся частно-правовыми контрактами. Другими словами, данные договоры представляют публично-правовые договоры особого рода, выступающие в качестве одного из источников внутреннего права Канады.

Таковы лишь некоторые вопросы, связанные с выяснением статуса индейцев в Канаде.