О.О.Миронов
НАЦИОНАЛЬНО-ТЕРРИТОРИАЛЬНАЯ ОРГАНИЗАЦИЯ ГОСУДАРСТВА
Построение государства, его внутренняя территориальная и
национальная организация складываются исторически под влиянием
различных факторов, предопределяя в дальнейшем основные параметры
жизнедеятельности государства и общества.
Территория государства представляет собой пространственный
предел власти данного государства. В ее границах живет и трудится
население, на ней размещаются промышленные и сельскохозяйственные
предприятия, культурные и научные центры. Для того, чтобы
наиболее целесообразно использовать природные богатства страны,
создать наилучшие условия для ее граждан, рационально разместить
промышленные и сельскохозяйственные комплексы, оптимизировать
управленческую деятельность, необходимо знать территорию государства,
изучать ее. Этим занимаются многие науки: география, геология,
экономические и правовые науки, - теория государства и права,
конституционное, земельное, административное, международное
право.
Важно совместно с представителями географических, экономических,
математических наук выработку модели административно-территориальных
единиц, автоматизированных систем управления, рационального
осуществления власти и самоуправления, хозяйственных, экономических
связей в масштабах всего государства и отдельных регионов.
Территориальная организация государства - явление сложное
и многоэлементное, означающее определенный порядок устройства
территории, выделение и взаимосвязь отдельных его частей.
Это национально-государственное и административно-территориальное
устройство, экономическое и специальное районирование.
Под национально-государственным устройством понимается внутренняя
национально-территориальная организация государства, соотношение
целого и его частей. Данная категория дает ответы на вопросы
о том, как организована территория государства, из каких частей
она состоит, каково их правовое положение, на каких принципах
строятся взаимоотношения центра и мест.
Государства современного мира по форме национально-государственного
устройства являются либо унитарными, либо федеративными. Унитарным
(от латинского слова - единство) является государство, в составе
которого нет других государств либо государственных образований,
а на его территории созданы административно-территориальные
единицы (области, округа, районы и др.). При этом унитарные
государства могут иметь в своем составе автономные, т.е. самоуправляющиеся
образования. Классическим примером в это отношении является
Испания, где наряду с такими историческими областями, как
Страна Басков и Каталония, выделенными по национальному признаку,
созданы и территориальные автономии.
Унитарные государства характеризуются единством территории,
населения и власти, действующей в пределах государства. Они
имеют систему права и государственных органов. Их законодательные
органы могут не иметь палат, но существуют и двухпалатные
парламенты. Так, например, парламент унитарной Великобритании
состоит из двух палат: палаты общин и палаты лордов. Такая
система сложилась в Англии к концу XIII века, на ее сохранении
сказался и незавершенный, компромиссный характер английской
буржуазной революции XVII века. Палаты парламентов унитарных
государств, в отличие от федераций, не имеют специального
представительства от тех или иных регионов страны.
Унитарное - это единое и целостное государство. Федеративное
государство (от позднелатинского слова - объединение, союз)
есть сложное государство, состоящее из нескольких субъектов,
объединившихся для решения общих задач. При этом субъекты
образуются по национальному и территориальному принципам,
либо федерация создается, используя и одно и второе начало.
Федерации, основанные на территориальном принципе, оказались
более прочными и устойчивыми (США, ФРГ), в то время как образованные
на национально-территориальной основе или распались (СССР,
Чехословакия, Югославия), или испытывают большие сложности.
Вместе с тем федеративная природа ряда государств обусловлена
многонациональным составом населения (Индия, Бельгия, Канада,
Российская Федерация). В основу нынешнего федеративного устройства
России положены национально-территориальный и территориальный
принципы. Они присутствуют и в устройстве таких федераций,
как Канада, Индия. При этом федеративное устройство может
способствовать решению национального вопроса и обеспечивает
децентрализацию власти, разграничивая полномочия центра и
регионов.
Субъектами федерации являются государства или государственные
образования. Число их может быть различно, отличаются они
и наименованием. Так, в составе США пятьдесят штатов, ФРГ
- шестнадцать земель, Швейцарии - двадцать три кантона. В
составе Российской Федерации двадцать одна республика, шесть
краев, сорок девять областей, два города федерального значения,
одна автономная область, десять автономных округов.
Законодательный орган федерации традиционно состоит из двух
палат, в одной из которых представлены ее субъекты. Когда
в 1787 году на Конвенте в Филадельфии разрабатывалась и принималась
Конституция первой в мире федерации - Соединенных Штатов Америки,
возникли разногласия о порядке представительства штатов в
конгрессе. В качестве компромисса было решено создать две
палаты - палату представителей, число конгрессменов в которой
зависит от населения штатов, и сенат, в котором каждый штат
независимо от величины его территории и численности населения,
представлен двумя сенаторами. По такой схеме строятся парламенты
всех федераций мира. Федеральное Собрание (парламент) Российской
Федерации. Каждый субъект Федерации в Совете Федерации имеет
по два представителя.
Территории федераций состоят из территорий, входящих в них
государств и государственных образований. 'Российская Федерация
обеспечивает целостность и неприкосновенность своей территории',
- говорится в ст. 4 Конституции России. Право выхода из состава
федераций за их субъектами в современных конституциях не признается,
что обеспечивает единство и целостность государства. Республики,
входившие в Союз ССР, в силу Договора 1922 года об образовании
СССР и последующих общесоюзных и республиканских конституций,
таким правом наделялись. Но оно не реализовывалось за все
шестьдесят девять лет существования Союза.
Попытка южных штатов выйти из состава США привела к гражданской
войне 1861-1865 годов и к утверждению принципа неделимости
федерации, получившем подтверждение в заявлении Верховного
Суда о том, что Соединенные Штаты есть нерушимый союз, состоящий
из нерушимых штатов [1]. На большой государственной печати
США, отражая данное положение, начертаны слова: 'Из множества
- единство'.
Федеративные государства характеризуются тем, что наряду
с федеральной Конституцией и законодательством, Конституции
и законы имеют и субъекты федерации. Но они не обладают верховенством
на своей территории. Конституция Российской Федерации и федеральные
законы имеют верховенство на всей территории федерации. Конституция
и законы США являются высшими законами страны. Аналогичные
положения содержатся в конституциях ряда других государств
(Аргентины, Канады, Мексики), распространяя действие федеральных
законов, принятых по вопросам компетенции федерации, на всю
ее территорию.
Признаком федеративных государств является наличие общефедерального
гражданства и гражданства членов федерации.
Исторически известна и такая форма объединения государств,
как конфедерация, сочетающая признаки международно-правовой
и внутригосударственной организации. Конфедерации, как объединение
государств, создавались для достижения главным образом внешнеполитических
и военных целей. Они были известны периоду становления буржуазных
государств, некоторые из них распались, другие явились переходной
формой к более прочным федеративным связям. Такие федерации,
как США, Швейцария прошли в прошлом стадию конфедеративного
союза. Конфедерациями были: Нидерланды (1579-1795 гг.), США
(1776-1787 гг.), Швейцарский союз (1815-1848 гг.), Германский
союз (1815-1866 гг.) и др.
Конфедерация есть союз государств, объединенных одним или
несколькими общими органами при сохранении каждым из государств
своего суверенного существования. Попытки создания конфедераций
имелись и в XX веке, но они оказались не удачными. Современные
конфедерации просуществовали недолго. Это Объединенная Арабская
Республика, включавшая Египет и Сирию, а также Сенегамбия,
объединявшая на несколько лет Сенегал и Гамбию. Создание конфедераций
возможно и в будущем. Их характерные признаки следующие: создание
конфедерации, как правило, закрепляется договором; суверенитет
сохраняется за каждым субъектом конфедерации и не распространяется
на все объединение в целом; конфедерация образует лишь те
органы, которые необходимы для выполнения ее целей и задач;
субъекты конфедерации имеют право выхода и нуллификации, т.е.
отмены действия актов органов конфедерации на своей территории;
конфедерации не имеют общей Конституции, единой денежной системы,
единого гражданства [2]. Каждое суверенное государство вправе
самостоятельно определять характер своих отношений с другими
государствами, действуя на основе общепризнанных принципов
и норм международного общения, а также решать проблемы внутреннего
устройства в соответствии со своими интересами.
Независимо от форм национально-государственного устройства,
территории государств подразделяются на административно-территориальные
единицы. Административно-территориальное устройство не сводится
к простому географическому делению территории. Оно необходимо
для рациональной организации жизни людей, производства и управления.
В его основу положено несколько принципов, наиболее универсальными
среди которых являются экономический, национальный и политический.
Экономический принцип предполагает учет естественно-географических
и производственных особенностей страны, размеров ее территории,
численности и плотности населения, его тяготение к определенным
экономическим центрам, направление и характер путей сообщения,
размещение производительных сил.
Национальный принцип немаловажен в многонациональных государствах.
Его суть в том, чтобы одноименные народы не были искусственно,
вопреки их желанию разделены по различным административно-территориальным
единицам. Характерное проявление этого принципа можно наблюдать
в административно-территориальном устройстве многонационального
Дагестана - субъекта Российской Федерации. Отдельные районы
этой республики - Лакский, Ногайский, Табасаранский - имеют
наименование тех народов, которые в них преобладают и являются
коренными. Политический принцип предполагает так установить
административно-территориальное деление страны, чтобы приблизить
органы власти и управления к населению, создать систему местного
самоуправления.
Комплексное применение экономического, национального и политического
принципов, с учетом сложившихся традиций и иных факторов позволяет
осуществить рациональное выделение административно-территориальных
единиц. Их характерными признаками являются: четко очерченные
границы, компактность, непрерывность и экономическая целостность
территории, право населения формировать органы государственной
власти и местного самоуправления. Именно в силу этого права
определенная территория обретает черты, присущие социально-политической
организации и получает статус административно-территориальной
единицы.
Административно-территориальное устройство каждой страны
имеет особенности, а ее подразделения свои наименования. В
федерациях на административно-территориальные единицы делятся
территории их субъектов, в унитарных государствах - вся территория
страны.
Так, например, в США территории штатов, кроме Коннектикута
и Род-Айленда, делятся на графства. В двадцати штатах графства
подразделяются на низовые административно-территориальные
единицы: таушины и тауны. В штатах создаются специальные округа,
в том числе и школьные.
В Великобритании территория Англии, Уэльса и Северной Ирландии
делится на графства, которые в Англии и Уэльсе подразделяются
на округа. Территория Шотландии делится на девять регионов,
в которых создано пятьдесят пять округов. Низовыми административно-территориальными
образованиями в Англии являются приходы, в Уэльсе и Шотландии
- общины. Для Великобритании, таким образом, характерны графства,
округа, приходы и общины.
Территория Франции делится на девяносто пять департаментов,
которые состоят из округов, подразделяемых на кантоны. Низовыми
административно-территориальными единицами являются городские
и сельские коммуны.
Административно-территориальными единицами Италии являются
области, провинции, городские и сельские коммуны, Японии -
префектуры, города, поселки и села. Земли ФРГ делятся на уезды,
в них входят общины, некоторые Земли имеют округа. Территории
субъектов Российской Федерации делятся на районы, города,
села и поселки. В некоторых областях предпринимаются попытки
восстановить существовавшие в России до октября 1917 года
волости и уезды, а сами области и края переименовать в губернии.
Организация России с точки зрения ее внутреннего построения
с учетом национальных и территориальных факторов представляется
сложной и настолько важной, что от нее в значительной степени
зависит настоящее и будущее нашей страны и ее государственности.
До октября 1917 года Россия представляла собой унитарное
государство, главным звеном административно-территориального
устройства которого являлись губернии. На окраинах империи
на правах губерний с рядом особенностей создавались войсковые
области, где формировались специальные войсковые казачьи части,
выполнявшие главным образом оборонительные, но вместе с тем
и хозяйственные функции. Ряд регионов (Польша, Финляндия,
отдельные районы Средней Азии) пользовались достаточно широкой
самостоятельностью. Все это вместе взятое с формирующейся
культурно-национальной автономией обеспечивало необходимую
устойчивость территориальной организации Российской империи.
Революционные события 1917 года охватили все основные сферы
российской действительности, всколыхнув мощное национальное
движение, активизировав стремление народов к национальной
государственности. После установления Советской власти создание
федеративного государства, построенного по национально-территориальному
принципу, стало государственной политикой. В январе 1918 года
III Всероссийский съезд Советов принял 'Декларацию прав трудящегося
и эксплуатируемого народа', согласно которой Советская Российская
Республика учреждалась на основе свободного союза свободных
наций как федерация советских национальных республик, что
нашло отражение и в Конституции РСФСР 1918 года. В ст. 11
этого Основного Закона говорилось о том, что Советы областей,
отличающиеся особым бытом и национальным составом, могут объединиться
в автономные областные союзы, которые входят на началах федерации
в РСФСР. Так была заложена правовая основа для создания федерации
по национально-территориальному принципу.
Русский народ не имел своей собственной государственности,
предполагалось, что ею является вся Российская Федерация,
в границах которой в качестве ее субъектов образуются автономии.
В таком виде Российская Федерация в 1922 году объединилась
с другими республиками в Союз.
С прекращением в 1991 году существования СССР в Российской
Федерации активизировались процессы суверенизации. Автономные
республики отказались от статуса автономий и приняли Декларации
о государственном суверенитете, автономные области (за исключением
Еврейской) провозгласили себя республиками, некоторые автономные
округа ставят вопрос о выходе из состава краев и областей,
о преобразовании их в республики.
Неоднозначные процессы идут в исконно русских регионах -
краях и областях. Стремление к самостоятельности национальных
районов, сами реальные жизненные процессы побудили и их поставить
вопрос об изменении своего статуса, что привело к признанию
краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга субъектами
Федерации. Таким образом Российская Федерация в настоящее
время строится по национально-территориальному и территориальному
принципам. Первый положен в основу формирования республик
и автономий, второй - краев, областей, городов федерального
значения как субъектов Федерации.
Разновариантный характер субъектов Федерации, ее ассиметричность
требует четкого, в первую очередь, правового механизма функционирования
государственных структур различных уровней, отлаженности системы
федеральных связей. Российская Федерация формировалась как
федеративное государство на основании закона. Лишь одна автономная
республика вступила с Россией в договорные отношения. 20 марта
1919 года было подписано Соглашение центральной Советской
власти с Башкирским правительством о Советской Автономии Башкирии.
Создание в 1922 году Союза ССР было юридически закреплено
договором.
Договорный характер регулирования федеративных отношений
был использован в 1922 году для разграничения предметов ведения
и полномочий между федеральными органами и органами власти
субъектов Российской Федерации. Но этим договором федерация
не создавалась, им лишь упорядочивались отношения внутри нее.
Две республики (Татарстан и Чеченская республика) Федеративный
договор в 1992 году не подписали. Но переговорный процесс
продолжался и в 1994 году был подписан договор между Российской
Федерацией и Республикой Татарстан о разграничении предметов
ведения и взаимном делегировании полномочий.
Россия многонациональна и федеративна. Это должно лежать
в основе российской государственной политики. Учет особенностей
республик и регионов, наделение их равными социально-экономическими,
бюджетно-финансовыми и иными, связанными с собственностью
и рыночными отношениями, правами позволит при сохранении многообразия
добиться единства по важнейшим стратегическим направлениям,
определяющим облик общества, благополучие его народов. Возможно,
наряду с национальной автономией, созданной по национально-территориальному
принципу, образование территориальных автономий, основанных
по воле населения и его исторически сложившейся культурно-этнической
общности (казачества, например), где это не ущемляет интересы
других народов.
Вместе с национальной и территориальной автономией в Российской
Федерации более широкое распространение может получить культурно-национальная
автономия (немцы Поволжья и других регионов) с тем, чтобы
учесть и сбалансировать интересы различных народов.
Все это призвано способствовать укреплению российской государственности,
объединившей в Федерацию многие народы, исторические судьбы
которых нерасторжимы.