РЕФОРМИРОВАНИЕ РОССИЙСКОГО ГОСУДАРСТВА: ЭЛИТАРНО-БЮРОКРАТИЧЕСКАЯ ВЕРСИЯ

Реформирование национального государства является неотъемлемой чертой развития современных политических систем. Эти трансформации носят достаточно широкий характер, касаясь - хотя и с разной степенью полноты - и форм территориально-административного построения государства, и методов макроэкономического регулирования, и структуры госслужбы, а также ряда других принципиальных сторон деятельности. Но что характерно, подобного рода изменения, а в ряде случаев и полновесные государственные реформы, так или иначе присущи как индустриальным и постиндустриальным странам, так и державам переходного типа и даже тем политиям, которые с полным основанием можно отнести к традиционным сообществам.

В этом смысле можно констатировать, что Россия также не смогла уклониться от этих универсальных тенденций, предприняв своеобразные попытки модификации государства и его управленческих структур. Однако, оценить характер уже предпринимающихся действий, а также перспективы данных трансформаций можно лишь осознавая те вызовы, на которые приходится отвечать России или, иными словами, отрефлексировав важнейшие факторы, побуждающие ее заняться такого рода переустройством.

Если кратко, 'в одну строку' говорить о макросоциальных факторах, то прежде всего необходимо указать на последовательное - хотя и связанное с существенными ограничениями - встраивание нашего государства в систему мирохозяйственных связей, качественно изменяющуюся под влиянием глобализации, интенсивного развития 'мирового капитализма', возникновения информационных 'сетевых структур' и ряда иных аналогичных явлений, задающих стандарты, которым должно следовать любое государство, претендующее на достойное место в мировом политическом сообществе. В этом смысле, возможно, самой принципиальной, имеющей долгосрочную перспективу причиной является качественно иной характер информационных обменов - и, соответственно, технико-информационной оснащенности государственной власти - в публичной сфере, ведущий к уплощению функционально-линейных связей в управлении, усилению прерогатив горизонтальных структур, стимуляции процессов самоорганизации и самоуправления в социуме и, в конечном счете, - побуждению качественно иного типа коммуникации властвующих и подвластных, управляющих и управляемых.

Нельзя не отметить и резкое - в силу демонстрационного эффекта - возрастание социально-экономических запросов граждан, в том числе и касающихся услуг, предоставляемых государством. В сочетании с необходимостью повышения своей конкурентоспособности с организациями частного сектора такое положение вынуждает государство предпринимать шаги по формированию нового социального контракта с обществом, что по понятным причинам также чревато изменениями организационных структур. К столь же явным причинам реформации государства следует отнести необходимость реорганизации федеративных отношений, в нынешнем виде сохраняющих все предпосылки для стратегической дестабилизации политического пространства, необходимость обновления системы макроэкономического регулирования, вызванного существенным повышением удельного веса рыночного сектора и качественным повышением роли информационных ресурсов, минимизации последствий чрезмерной раздробленности государственного управления, преодоления исключительно высокого уровня коррупции в государственном аппарате, конструктивного использования активности части чиновничества, занятого 'государственным предпринимательством', а также необходимость обеспечения роста компетентности кадров, повышения этических стандартов их профессиональной деятельности.

Таким образом, потребность в реформировании российского государства прежде всего стимулируется объективными социальными процессами. Правда, в этом спектре причин присутствуют и специфические, более частные, но, тем не менее, столь же весомые мотивы. Например, политическое руководство - как в Центре, так и на местах - не прочь взять под более плотный контроль приобретшую в последние годы высокую самостоятельность государственную бюрократию. Не в последнюю очередь такие стремления опосредованы стратегическими целями внутриэлитарного противоборства различных группировок в правящем классе, а также чисто популистскими причинами, то есть желанием ряда политиков 'заработать очки' на популярной в общественном мнение теме 'дебюрократизации' власти и 'борьбы с коррупцией'.

Несколько парадоксальной, но столь же явной причиной государственного реформирования является и стремление части самой бюрократии инициировать определенные реформаторские проекты, но уже с целью перехвата инициативы у других кругов политического класса и упрочения собственных прерогатив (особенно по распоряжению материальными и финансовыми ресурсами). По крайней мере, последние годы дали немало примеров того, как бюрократии удавалось успешно купировать попытки повышения транзитивности бюджетного процесса или же поддерживать программы по расширению численности госаппарата (при 'рационализации' структуры министерств, создании федеральных округов и т.д.).

Однако, осознавая подлинные причины государственных реформ, следует констатировать и принципиальные отличия в их действии на территории России. И прежде всего те, что обусловливают направленность и характер осуществления задуманных трансформаций.

Для ясности картины сопоставим отечественные проекты и реалии с западными. Так, в западных государствах подобный тип преобразований осуществляется в общем контексте понижения роли национального государства и передачи значительной части его функций и полномочий как на межгосударственный (например, общеевропейский) уровень, так и на уровень местных правительств (муниципальных органов власти). По сути, там реформирование - это процесс децентрализации государственного управления и постепенного вытеснения данного института из публичной сферы, где появляются новые (надгосударственные, корпоративные, местные, общественные) центры влияния, способные осуществлять эффективный контроль и управлять определенными сегментами социального пространства. Не удивительно, что в административной сфере этот процесс неразрывно связан с переходом от иерархических принципов организации управления к гетерархическим, предполагающим полицентрическое перераспределение властных прав и полномочий.

Более того, принятие на вооружение западными государствами методов 'государственного менеджмента', 'хорошего управления', 'нового публичного' и 'эволюционного менеджмента', свидетельствуя о радикальном сближении со способами управления крупными, успешно функционирующими корпорациями, одновременно демонстрирует и высокий уровень компетенции госслужащих, высокую роль этических стандартов в госуправлении, возникновение более тесного и доверительного типа взаимоотношений государства и общества. Не идеализируя этот складывающийся тип их взаимодействия, нельзя не видеть, что он не мог бы сложиться без утвердившегося веберианского стиля деятельности бюрократии, благотворного влияния традиций гражданского общества, утвердившегося климата систематического контроля общественности за элитами и т.д.

В российском же обществе направленность, а главное - характер осуществления реформ едва ли ни противоположны. И, боюсь, дело здесь не просто в иных по историческим меркам задачах, которые приходится решать нашему государству. В конце концов, сторонний опыт (закрепляющий в строении или функциях успешно развивающихся государств те параметры, которые способны практически ориентировать и деятельность находящихся на другом витке развития государственных институтов) дает возможность более органично сочетать универсальные и специфические цели государственного реформирования, не утрачивая при этом (реальной, а не мифической) перспективы развития индустриализма, а, следовательно, и оптимально рассчитывать ресурсы, видеть ограничения собственных политических проектов или, иными словами, рационально сокращать социальное расстояние до более модернизированных политий.

Так что куда более важной причиной, определяющей тип, темпы и другие важнейшие параметры преобразований в государственно-административной сфере является характер внутриэлитарных отношений (в том числе между избираемой и неизбираемой, центральной и региональными элитарными группировками) в политическом классе, отличительные черты их политических представлений (задающих диагностику насущных общественных задач), а главное - уровень их культурной оснащенности, определяющий, в конечном счете, стиль функционирования и развития институтов власти и управления. Именно российская практика дала бесчисленное множество примеров того, как политическая программатика государственных начинаний определялась исключительно представлениями элитных (в том числе и бюрократических) кругов о пределах допустимого в политике, их наработанными годами стандартами и приемами в управлении, нормами межличностных отношений.

Следует признать, что в основании нынешних государственных начинаний лежит все та же хорошо знакомая номенклатурная этика, по-своему использующая сложившиеся социальные и политические возможности государства. Так что в цели и программатику госреформ неизменно закладываются ценности отношения чиновников к гражданам как к подчиненным; стандарты, позволяющие им рассматривать управление как форму личного контроля за людьми и демонстрирующие тяготение управляющих к закрытости согласования интересов и принятия решений, их незаинтересованность к открытости перед обществом; формализм и тягу к интуитивистским методам управления и т.д. Столь же отчетливо проявляется здесь и низкая профессиональная подготовка чиновников и политиков. По сути, именно эти личностно-профессиональные стандарты, будучи транслированы в современность и положены в основание государственного реформирования, и сохранили прежний, отчужденный от общества стиль деятельности госорганов.

В данном отношении важнейшим следствием этой властно-управленческой субкультуры, стимулирующей конкретные государственные реформы, является корпоративный раскол правящего класса или, иными словами, вытеснение идеологических мотиваций госрегулирования на периферию политического пространства и, как следствие, практическое переориентирование системы представительства интересов на внутриэлитарные цели. В этом смысле обществу остается удовлетворять свои интересы по остаточному принципу, получая побочные продукты борения отдельных элитарных группировок, контролирующих (путем прямого или косвенного давления) основные механизмы перераспределения статусов и ресурсов.

Ориентация правящих кругов на внеидеологические, корпоративные ценности предопределяет неспособность государственных реформ преодолеть разрыв власти и населения. Это тем более очевидно в контексте нынешней активности политического класса (как в лице правящей элиты, так и с явного одобрения играющих роль оппозиции групп), все активнее создающего декоративный слой медиаторов, симулирующих взаимодействие государства и общества (к примеру, создание карманных протопартийных образований типа 'Единства' и 'России'; форсированное принятие закона о партиях, предельно закрепощающего общественно-политическую инициативу низов; попытки создания более однородного и лояльного к власти информационного пространства и т.д.).

Конечно, такое отношение к целям государственного реформирования облегчается и крайне низкой активностью самого населения, чьи интересы больше спроецированы на цели экономического выживания. Но в том-то и дело, что характер реформирования государства заключается не столько в изменении, сколько в закреплении такого положения, в постоянном воспроизведении и усилении институтов, игнорирующих протестную активность населения.

Не удивительно, что в контексте корпоративных ориентаций реформирование как федеративных отношений, так и системы государственного управления направлено не на укоренение демократических принципов, а на безоговорочное усиление полномочий исполнительных органов разного уровня. Можно констатировать, что идейным основанием госреформирования является не концепт пусть и сильного, но все же демократического государства (немыслимого без активизации гражданской самодеятельности населения, усиления правовых гарантий его базовых свобод), а конструкция сильной властной вертикали, безотносительная к фундаментальным демократическим ценностям и способная служить основанием для формирования политических отношений совершенно иного исторического типа.

Итак, нервным узлом всех преобразований госструктур и форм правления становится централизация власти. Конечно, нельзя отрицать, что с учетом необходимости сохранения государственного суверенитета и соответствующего контроля над территориями различных регионов такая нацеленность имеет определенные основания и оправдание. Однако нельзя не видеть, что выбирается такой вариант централизации (а в качестве пилотных проектов зондируется и отношение общественного мнения к еще более строгой федеративной модели - без выборов губернаторов), при котором из механизмов политической интеграции общества опять элиминируется гражданское общество, минимизируется роль местных органов власти (де-факто встроенных в государственную вертикаль).

Более того, в стремлении усилить властное влияние Центра инициируемые сверху практики реформирования государства все время переходят через ограничения не только либерально-демократических ценностей, побуждающих политиков и чиновников действовать в соответствующем духе, но и конституционных принципов, а нередко и соответствующих положений конкретных законодательных актов. В результате не просто активизируются авторитарные мотивы в деятельности правящего слоя, но и зримо проявляются черты вроде бы уже забытого полицейского государства. Все нагляднее проступают политические мотивы деятельности прокурорских органов, силовых и административных структур, избирательность в применении ими законов государства.

Органическим следствием общекультурных мотиваций элитарно-бюрократического слоя, частично подкрепленных и структурными особенностями принятия государственных решений, в частности - обусловливающих удивительную чуткость управления к теневому, 'боковому' влиянию на власть, - является сочетание инициаций по реформированию государства если не с углублением, то, как минимум, с устойчивым развитием 'особых' патронажных отношений власти с бизнес-сектором, что приводит нередко к ее коррумпированию. По сути, следует признать, что криминальная мотивация стала органической составляющей реформирования государства, неотъемлемым элементом механизма проектирования его деятельности в политической и экономической сферах. Предпринимаемые же отдельными политиками действия по купированию этого влияния, но без привлечения инструментов общественного контроля, так сказать, в 'тесном' кругу искренних противников криминализации власти, как можно видеть, приводят лишь к внутреннему перераспределению источников и величины дохода среди тех или иных властвующих группировок.

Отметим попутно, что отечественные подходы к пониманию задач и возможностей государства транслируются большей (не ставшей еще органическим элементом международной элиты) частью элитарных кругов и вовне. Однако там отход от некоторых демократических стандартов, архаичные и авторитарные установки (правда, нередко в совокупности с бытующими антироссийскими стереотипами) дают в целом негативный эффект. Не удивительно, что у российского государства нарастает взаимное непонимание в отношениях с иностранными партнерами, а продвижение его целей на 'внешнеполитическом рынке' создает 'новые стены'. И, к сожалению, это формирует дополнительные предпосылки для осуществления внутренних реформ без всяких там демократических 'мифов'.

Трезвая оценка характера и направленности реформ российского государства приводит к мысли об упрочении в стране таких властных конструкций, которые искусственно сдерживают активность общественности и отводят ее политическое влияние от механизмов власти и системы принятия решений. Политическая программатика действий государства, лишенная эффективного влияния общества, становится пространством борения внутриэлитарных целей и преференций, заложницей межэлитарных связей и отношений. Иными словами, реформы государства не уничтожают корпоративный характер построения власти, а лишь декорируют его элементами управляемой демократии. Политико-административные реформы государства не нарушают сложившийся характер политической системы, создавая лишь дополнительные источники периодического усиления его административных функций.

Очевидно, что политическим влиянием в конструируемой системе может обладать только крупный капитал (в срочном порядке формирующий новые, теперь уже 'легальные' формы объединения для своего диалога с властью). Так что государственные реформы в их нынешнем виде создают даже более серьезные (и долгосрочные) ограничения на приведение в соответствие политических параметров деятельности государства с динамикой социально-экономических интересов его граждан.

Формируемая жесткая конфигурация государственной власти в отношениях Центр - регионы, скорее всего, только на время создаст видимость благополучно найденной модели отношений. И не только по причине временного доминирования федеральной элиты над региональными. Куда важнее, что Центр не может предложить никаких более серьезных, нежели административно-правовые, рычагов для обеспечения интеграции российского государства. Громадная же территория, испытывающая самые разнообразные геополитические, 'сетевые', регионально-экономические и прочие сторонние влияния, постоянно проверяется 'на разрыв', компенсировать который не в состоянии аппараты семи федеральных округов. Более того, в контексте межэлитарных противоречий (усиливаемых всеми вышеназванными центробежными тенденциями) найденная административная конфигурация может даже стимулировать территориальный распад единого государства.

Совершенно очевидно и то, что появление новых методов деятельности государства, способствующих укоренению в системе управления современных способов взаимодействия с гражданами как клиентами государства (и, в частности, предполагающих упрощение и гибкость структур управления, ориентацию чиновников на живые интересы граждан, их приверженность действию, государственно-ориентированной предприимчивости, усиление прозрачности принятия решений и т.д.), в таком политическом контексте может носить только фрагментарный характер. Ни власть не готова к таким масштабным инициациям, ни российское чиновничество не в состоянии перейти к деятельности, ориентированной не столько на индивидуальные, сколько на общесоциальные интересы.

Такого рода наиболее принципиальные параметры реформ российского государства заставляют с глубоким скепсисом рассматривать как ближайшую, так и отдаленную перспективу страны и в плане занятия ею своего места в мировом сообществе. Учитывая (помимо вышеназванных тенденций к дедемократизации власти, возможного ослабления федеративных связей, неспособности российского правящего класса перестроить стиль своей профессиональной деятельности) и существенное (вызванное, правда, собственно техническими и экономическими причинами) отставание российского общества в информационно-технической оснащенности органов государственного управления, приходится констатировать, что, несмотря на все стремления отечественных лидеров сохранить стране видное место в мире, ей, скорее всего, не удастся встроиться в процессы глобализации в качестве равноправного партнера передовых постиндустриальных держав. И если ранее определенные подвижки в политическом переустройстве общества еще сохраняли какие-то основания для относительно равноправного партнерства, то теперь при очевидной политической переориентации и прогрессирующей технико-экономической отсталости стране будет предложен другой тип взаимоотношений с ведущими державами мира.

В этом контексте более обоснованной альтернативой развития страны видится ее сосредоточенность на целях индустриального роста. Такая, безусловно, имеющая свою перспективу линия развития, тем не менее, предполагает последовательное отчуждение России от клуба ведущих государств и утрату ею тех преимуществ, которые были достигнуты страной в 90-е годы. Тем более, учитывая нежелание властей реально использовать демократизацию государства для политической компенсации потери своего статуса. Обретая же статус среднеразвитой индустриальной страны, не имеющей особых - кроме военных - дополнительных ресурсов для усиления внешнего влияния, Россия будет вынуждена больше думать о сохранении социально-экономической интеграции общества и даже своей территориальной целостности. Такова неизбежная плата за отказ от реальной демократизации государства и общества.

2 марта 2001 г. в Институте социальных систем МГУ им. М.В.Ломоносова состоялся научно-практический семинар на тему ''Реконструкция' государства: современные задачи и организация эффективной исполнительной власти'.В его работе приняли участие ведущие ученые в области государственного строительства, ответственные сотрудники Администрации Президента РФ, Аппарата Правительства РФ, Счетной палаты РФ, а также ряда финансовых структур.При подготовке семинара были использованы материалы Рабочей группы Государственного совета РФ по подготовке предложений о системе органов государственной власти и управления в Российской Федерации.

И.С. Мелюхин ИНСТИТУТЫ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ:  ПРОБЛЕМЫ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ И ЛОГИКА ТРАНСФОРМАЦИИ
В.И. Филатов ТРЕБОВАНИЯ ЭКОНОМИКИ К СТРУКТУРНО-ФУНКЦИОНАЛЬНОЙ ОРГАНИЗАЦИИ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ
Р.С. Хакимов О ТАК НАЗЫВАЕМОЙ "ДОГОВОРНОЙ ФЕДЕРАЦИИ" И ПОЗИЦИИ РЕСПУБЛИКИ ТАТАРСТАН
И.Е. Дискин О НОВОЙ ПАРАДИГМЕ СОЦИАЛЬНОГО РАЗВИТИЯ И ЛОГИКЕ ЕЕ ОПИСАНИЯ
Д.В. Бадовский ЭВОЛЮЦИЯ ПОЛИТИЧЕСКОЙ СИСТЕМЫ: ОТ МОДЕЛИ "ТОТАЛЬНОГО ДИАЛОГА" К "ОГОСУДАРСТВЛЕНИЮ ЭЛИТЫ"
ОБ АВТОРАХ