08.08.06

Дневник на стол!

Правительство намерено выставлять оценки госслужащим по результатам их работы. Как и за что будут получать чиновники свои пятерки и неуды, рассказывает заместитель министра экономического развития и торговли РФ Андрей Шаронов.

Источник: журнал "Итоги".

Идея, родившаяся в недрах МЭРТ, проста - разработать систему оценки деятельности чиновников и поставить финансирование министерств в зависимость от результатов работы. Вот только реализовать этот "простой проект" будет ох как сложно.
(Фото: Андрей Замахин)

Правительство наконец придумало, как оценить свою собственную работу. К делу разработчики подошли с арифметической педантичностью: выставлять баллы министерствам и ведомствам предлагается на основе аж трехсот пятидесяти показателей. Иными словами, госчиновников - от мала до министра - заставят о своей деятельности вспомнить все. Объемный перечень критериев для "анализа на эффективность" уже сведен в доклад, в котором подробно расписаны не только задачи правительства на 2006-2008 годы, но и способы их достижения. Смысл же этого грандиозного проекта предельно прост: какую оценку получит то или иное ведомство, таким и будет его бюджетное финансирование. О подробностях проекта "Итогам" рассказал главный разработчик идеи - заместитель министра экономического развития и торговли Андрей Шаронов.

- Андрей Владимирович, зачем понадобился такой "анализ на эффективность"? Административной реформы оказалось недостаточно или проблемы в другом?

-...И последовательности не хватило, и выдержки не хватило. Мы иногда слишком торопимся с решениями. Прописывая законодательные нормы, внедряя общепринятые в мире государственные и экономические институты, мы не всегда отдаем себе отчет, что в развитых странах они возникли естественным путем, к ним пришли методом проб и ошибок. А мы пытаемся все эти модели, условно говоря, купить в магазине. К сожалению, не все быстро ложится на нашу историческую, ментальную, психологическую почву.

- Вот и ваша идея многими воспринята в штыки.

- Мне кажется, что некоторые боятся таких нововведений, потому что они делают многие вещи слишком прозрачными - легче ловить рыбку в мутной воде. У нас в России качество услуг, которые мы, государственные служащие, оказываем гражданам, крайне низкое. Так вот, в нашем сводном докладе мы попытались свести воедино наибольшее количество показателей, отражающих качество жизни россиян и эффективность работы госаппарата. На недавнем заседании правительства этот доклад представил вице-премьер Александр Жуков. При этом оговорюсь: ничего нового мы не придумали. Подобные документы ежегодно публикуются во многих странах мира. В них сводят данные, на основе которых планируют деятельность правительства, ставят задачи, которые оно должно решать в каждом финансовом году, определяют приоритеты и так далее. Мы в своем докладе приводим конкретные результаты деятельности каждого ведомства в каждом регионе страны начиная с 2004 года. И многое нас удручает.

- Например?

- Особых сенсаций нет. Но теперь граждане могут точно знать, что у нас в стране в 36 тысячах сельских населенных пунктах нет стационарной телефонной связи, что средний срок ожидания высокотехнологичной медицинской помощи составляет 100 дней, а систематически занимаются спортом только 12 человек из 100. На сто тысяч человек у нас не более двух спортивных сооружений и так далее. Эти цифры говорят как раз о качестве тех услуг, которые оказывает государство. А в совокупности, сведенные в один документ, они позволяют понять, на что нужно тратить бюджетные деньги в первую очередь, а на что во вторую.

- По какому принципу выбирались показатели?

- Мы искали такие, которые можно замерить через статистику или социологические опросы. При этом они должны быть реально связаны с самочувствием граждан, предпринимательским и инвестиционным климатом. Ведь вас как гражданина абсолютно не волнует, сколько машин для службы "Скорой помощи" закупило государство в прошлом году или сколько на это было затрачено денег. Вас волнует, за какое время "скорая" доезжает до места происшествия - за двадцать минут или за сорок. Точно так же неинтересно, сколько в стране людей носят милицейские погоны. Гражданину главное, чтобы он чувствовал себя в безопасности. Соответствующим образом необходимо изменить оценку деятельности каждого ведомства, чтобы его работа стала, с одной стороны, прозрачнее для общества, а с другой - качественнее.


Глава МЭРТ Герман Греф (справа) и его заместитель Андрей Шаронов. (Фото: Алексей Дружинин/PhotoXpress.RU)

- Ну хорошо, допустим, все стало прозрачным. И граждане убедились, что дурные предчувствия их не обманули. Что дальше?

- Исходя из показателей, которые закладываются в сводный доклад, будут определяться приоритеты государственного финансирования и направления деятельности правительства. Например, в одном из разделов написано, сколько средств до последнего рубля получило каждое ведомство в прошлом году, на какие цели они должны были быть потрачены и что должно было получиться в результате. Так, в этом году на повышение уровня здоровья и безопасности условий жизни населения из бюджета выделяется 273 миллиарда 590 миллионов 637 тысяч рублей. А на обеспечение прав и свобод граждан - 16 миллионов 460 тысяч рублей. В другом разделе доклада мы смотрим, как изменились обеспеченность врачами и средним медперсоналом на 10 тысяч человек населения, количество мест в поликлиниках и насколько эти услуги были востребованы. И если видим, что финансирование было, а качество медицинского обслуживания не улучшилось, то начинаем анализировать почему. Может, больше средств стоило направить не на увеличение количества коек, а на улучшение качества образования врачей или на закупку более современного оборудования. И такой анализ теперь будет проводиться по каждой государственной функции. Мониторинг же давал только общие данные, с помощью которых дойти до самой сути вопроса было трудно, и государство действовало, что называется, втемную.

- То есть теперь правительство о себе и о стране узнает все?

- Нет, к сожалению, не все. Скажем, никто в стране не знает, какое количество людей у нас не обеспечено питьевой водой, какой объем выбросов углекислого газа в промышленности, какова смертность в трудоспособном возрасте от несчастных случаев, отравлений и травм. Мы даже не знаем, сколько людей в прошлом году пострадало от потребления некачественных и фальсифицированных лекарств или какое число лиц без определенного места жительства получили поддержку органов социальной защиты. Таких пробелов много, и нам еще предстоит их устранить. Но благодаря именно этому документу мы теперь можем оценивать, насколько эффективно работает наше государство.

- Но ведь такая же цель была и у административной реформы, когда лучшие умы МЭРТ ломали голову над перечнем министерских функций - какие приоритетные, какие вообще лишние.

- Да, три года назад мы при разработке административной реформы много времени уделили анализу функций. Тогда оказалось, что 30 процентов из них взялись вообще непонятно откуда, не имели никакой связи с целями государства, его задачами. В результате получалось, что цели нет, а деятельность и финансирование осуществляются. На начальном этапе реформы мы определили 114 целей исполнительной власти. Теперь, когда функции каждого ведомства определены, вопросов по ним не возникает. Но общество должно видеть, насколько эффективно работает каждый винтик государственного механизма. А для этого нужен инструмент, каковым и является сводный доклад с его тремя-стами пятьюдесятью показателями.

- Методология анализа этих показателей уже разработана?

- Пока нет. Мы только описываем достижение целей с их помощью. Показатели - объективный индикатор. Например, если у нас продолжительность жизни у мужчин 59,4 года, то это факт, который не обойти. Так же как и уровень инфляции в 10,9 процента. В системе этих показателей мы и будем измерять эффективность правительства и конкретных министерств. Ведь когда мы начинаем смотреть перечень функций министерств и ведомств, то оказывается, что многие из них не приоритетны, но на их достижение идут огромные средства. А какие-то действительно нужные обществу услуги государство не оказывает вообще. Более того, некоторые функции мы отменили, но чиновники все равно нашли способы их осуществлять - в только им известных целях. Вспомните, как мы радовались два года назад, что приняли законы, снижающие административные барьеры в бизнесе. Сводный доклад показал, что этого сделать не удалось. Законы оказались выхолощены.

- Например, создали службу "одного окна" при регистрации предприятий, и это окно в той же Москве оказалось единственным. Очередь в 46-ю налоговую инспекцию, как в советские времена в Мавзолей.

- Совершенно верно. Сводный доклад как раз и позволяет более четко контролировать деятельность государственной машины. Если у тебя количество регистрируемых фирм уменьшилось или у этого окна стоит очередь, то, значит, либо ты плохо работаешь, либо условия регистрации такие, что обращаться за этим себе дороже. Но сразу изменить эту систему мы не сможем. Это не так просто.


Андрей Шаронов принимал участие в благотворительном футбольном матче политиков и звезд эстрады (июнь 2006 года)

- В чем проблема?

- Возникает сразу несколько проблем. Когда речь идет о корпорации, то там все проще. Условно говоря, на шарикоподшипниковом заводе эффективность определяется соотношением проданной продукции и ресурсов, которые были потрачены на ее производство. Директор может все это подсчитать и сравнить с аналогичным предприятием. В инвестиционном банке посложнее, но тоже можно все скалькулировать. Но когда вы имеете дело с публичной властью или любой другой социальной системой, то задача определения ее эффективности усложняется на несколько порядков. Во-первых, потому, что эта система меняется постоянно, она не статична. Во-вторых, влияние на нее как со стороны, так и изнутри зачастую опосредованно. Допустим, государство не может влиять на продолжительность жизни в стране, заставив каждого гражданина каждый день бегать кросс. Но вы можете влиять на воспитание детей, на уровень образования людей, учитывая, что образованные люди выбирают более здоровый образ жизни и потому болеют меньше. И тогда через некоторое время продолжительность жизни увеличится. Но вот построить такую модель государства, при которой ситуация меняется мгновенно, с помощью того или иного решения, все равно не получится. Государство - это открытая система, и вы не можете со стопроцентной уверенностью говорить, что на один показатель влияют такие-то факторы, а на другой - иные. Нельзя даже сказать, сколько их вообще. Мы с вами до вечера можем сидеть и перечислять факторы, влияющие на инфляцию. Они будут самые разные, и все равно мы все не назовем. Поэтому когда к сводному докладу относятся с известной долей скепсиса, это нормально. Вопрос, как трактовать различные показатели и как на их основании принимать решения, всегда является дискуссионным.

- Бюджет верстать теперь тоже будут по "показателям"?

- Необходимо пройти определенный период наблюдений, прежде чем этот ежегодный доклад станет реальным инструментом государственного планирования. Именно государственного, а не только бюджетного. Мы признаем, что этот документ пока далек от идеала. Мы не можем анализировать деятельность того или иного ведомства на основании одной лишь цифры. Предстоит не только собрать информацию, но и разработать методику анализа показателей, выработать традиции его применения. И только потом мы сможем говорить, что правительство получило реальный инструмент для своей работы. Но вот в том, что ниша для него существует и что заполнять ее необходимо, я абсолютно уверен. Во всяком случае без него административная реформа останется на бумаге.

- И все же получается, что правительство само ставит перед собой задачи, потом само же их выполнение контролирует и оценивает. Согласитесь, что сомнения в эффективности такого метода не лишены оснований.

- Вообще-то мы хотим сделать этот документ публичным. Тогда каждый гражданин сможет посмотреть его в Интернете. Я не исключаю ситуации, что и при обсуждении государственного бюджета в Думе каждый министр будет объяснять депутатам, почему показатель, которого добилось его ведомство в предыдущем году, такой, а не какой-то другой. Почему средства надо направлять на эти цели, а не на другие. Придется объяснять, почему выделено в бюджете именно столько средств, а не жаловаться, что ему дали мало денег. Со временем сводный доклад должен стать инструментом оценки деятельности правительства не только самим правительством или президентом, но и обеими палатами Федерального собрания и гражданами. Оценку работы правительства мы хотим теперь сделать публичной. Во всяком случае устраивать междусобойчик у нас задачи нет. Тогда бы мы вообще не приступали к этой работе.