11.03.11

Принципы и особенности развития межрегиональных центров подготовки кадров для государственного управления

В условиях становления инновационной экономики, реформирования системы государственного управления, процессов глобализации информационного и образовательного пространства, существенного повышения роли знаний во всех сферах общественной деятельности активно развиваются новые подходы к управлению системой высшего профессионального и дополнительного образования, меняется сама природа образовательной организации, ее формы и виды.

Статья Еремина В.Л., первого заместителя директора ВШГА МГУ, в журнале "Проблемный анализ и государственно-управленческое проектирование", ?1, 2011г.

Решение острой проблемы нехватки высококвалифицированных кадров для государственной службы в регионах Российской Федерации, обладающих компетенциями, которые бы соответствовали современным запросам и уровню развитых стран , приводит к необходимости создания и развития новой модели подготовки кадров высшей квалификации для государственной службы как элемента межрегиональной образовательной инфраструктуры.

В качестве эффективной институциональной формы реализации концептуальной модели подготовки кадров высшей квалификации для государственной службы в регионах Российской Федерации автором предлагается межрегиональный центр компетенций по вопросам государственной службы.

В этой статье мы остановимся подробно на принципах и особенностях развития межрегиональных центров подготовки кадров для государственного управления.

Каковы же принципы развития межрегиональных центров подготовки кадров для государственного управления?

- Принцип непрерывной актуализации содержания процесса обучения государственных служащих в регионах России.

Эффективное реформирование системы государственного управления, отдельных административных процессов предполагает постоянное обновление содержания образовательного процесса по программам подготовки, повышения квалификации и переподготовки государственных служащих на всех уровнях управления - федеральном, региональном, местном. Отсутствие эффективных механизмов такой актуализации на региональном и местном уровнях приводит к разрывам в 'образовательной пирамиде', отсутствию надежной основы, что является одной из причин неэффективности административной реформы.

При этом следует подчеркнуть, что в современных условиях резко возрастают требования относительно минимизации временного лага между осознанием потребности в новых знаниях, навыках и умениях государственных служащих и временем реализации соответствующего процесса обучения. Аналогично тому, как в бизнесе эффективно функционирующие компании пришли к необходимости синхронизировать процесс обучения сотрудников с процессом разработки и внедрения инновационных продуктов и технологий , в сфере государственного управления также эффективное обучение в настоящее время предполагает синхронизацию, т.е. фактически одновременное с процессом реформирования и усовершенствования административных процессов обновление содержания обучения государственных служащих.

- Принцип гибкого, сетевого подхода к формированию экспертного сообщества, определяющего содержание обучения и участвующего в учебном процессе.

Сильной стороной традиционных образовательных структур с постоянным штатом сотрудников является преемственность, развитие на их основе сильных научно-теоретических школ. Однако важным аспектом подготовки и повышения квалификации государственных служащих являются прикладные вопросы, позволяющие на практике реализовывать новые методы и инструменты управления. Это подчеркивает важность вовлечения в процесс обучения практикующих менеджеров.

Кроме того, быстрое развитие содержания процесса обучения государственных служащих, которое порой носит турбулентный характер, делает достаточно 'ломкими и хрупкими' традиционные организационные структуры учебных заведений, занимающихся подготовкой и переподготовкой государственных служащих. Эта закономерность имеет много общего с особенностями трансформации организационных структур в бизнесе. Действительно, в коммерческом секторе с повышением степени изменчивости внешней среды, вертикальные характеристики организационных структур, как правило, сокращаются, но получают активное развитие горизонтальные связи, и как следствие, горизонтальные измерения организационных структур возрастают. На практике это выражается в преимущественном развитии матричных, проектных, сетевых организационных структур. И, напротив, при повышении стабильности внешней среды, развивается организационная вертикаль. Другими словами, в условиях активного реформирования сферы государственного и муниципального управления внешние (по отношению к учебному заведению) запросы к содержанию образовательного процесса государственных служащих быстро меняются. Это приводит к необходимости активного развития сетевых, горизонтальных связей между носителями (провайдерами) новых знаний , компетенций в области государственного управления. Как следствие, необходимость развития гибких, сетевых экспертных сообществ выдвигает новые требования к организационной структуре учебных заведений, предоставляющих образовательные услуги в области государственного управления.

- Принцип формирования индивидуализированных образовательных траекторий государственных служащих, отражающих их предыдущий теоретический и практический опыт, особенности регионального контекста их деятельности.

Эффективность подготовки, повышения квалификации и переподготовки государственных служащих во многом определяется тем, насколько учтены уже накопленные человеком теоретические знания, его/ее практические навыки и умения, региональные особенности социально-экономической системы в целом и состояние региональной системы государственного управления, в частности. Это подчеркивает важность индивидуализированного подхода к обучению, использования образовательных технологий, в том числе современных технологий дистанционного обучения, позволяющих формировать и реализовывать траектории обучения государственных служащих с максимальным учетом их персонального опыта и особенностей региональной системы управления.

- Принцип модульного формирования образовательных программ. Реализация выше перечисленных принципов, в свою очередь, требует разработки образовательных программ на основе модульного принципа.

Модульное обучение предполагает четкое структурирование учебной информации, содержания обучения и организацию работы обучаемых с полными, логически завершенными учебными блоками (модулями). Модуль может совпадать с темой учебного предмета. Однако в отличие от темы в модуле все измеряется, все оценивается: задание, работа, посещение занятий, стартовый, промежуточный и итоговый уровень. В модуле четко определены цели обучения, задачи и уровни изучения данного модуля, названы навыки и умения. В модульном обучении определяется не только последовательность изучения учебного материала, но и уровень его усвоения, и контроль качества усвоения.

Представляется целесообразным придерживаться определения модуля, близкого тому, что дано П.А. Юцявичене . Под модулем нами понимается блок, включающий в себя логически завершенную единицу учебного материала, целевую программу действий и методическое руководство, обеспечивающее достижение поставленных дидактических целей.

- Принцип вовлечения всех заинтересованных сторон (стейкхолдеров) в процесс управления межрегиональным центром компетенций.

Важность этого принципа основана на сопоставлении множества целей, которые общество в лице отдельных общественных институтов ставит перед системой обучения государственных служащих (так называемых внешних целей), и множества целей, которые само образовательное учреждение ставит перед собой (так называемые внутренние цели).

Конечно, эти два множества целей (внешние и внутренние цели деятельности центра компетенций) тесно связаны между собой, поскольку цели общества и его отдельных общественных институтов, с одной стороны, и цели собственно образовательной организации, с другой, во многом совпадают. Но эти понятия (внешние и внутренние цели) необходимо различать, поскольку выделенные множества целей далеко не тождественны. Например, нетрудно представить себе центр подготовки государственных служащих, который добивается больших результатов в формировании определенных навыков и умений у своих обучающихся, что и является его целью, но эти навыки и умения не соответствуют тем, которые сегодня ждут от них различные общественные институты.

Учет всего множества целей и выработка соответствующих механизмов управления, направленных на их достижение, предполагает вовлечение в процесс управления межрегиональным центром компетенций представителей всех заинтересованных сторон:
- представителей органов государственного управления различных уровней (федеральных для реализации межрегиональной интеграции, региональных органов управления) и различной функциональной направленности (представителей государственных ведомств различной отраслевой направленности);
- представителей ведущих региональных учебных заведений, реализующих образовательные программы для государственных служащих;
- ведущих зарубежных специалистов в области теории и практики обучения государственных служащих;
- представителей крупного бизнеса, малого и среднего предпринимательства (как потребителей государственных услуг и активных акторов общественной жизни);
- представителей региональных общественных организаций;
- отдельных граждан.

Реализация принципа вовлечения всех заинтересованных сторон в процесс управления межрегиональным центром компетенций создает основу как для привлечения дополнительных ресурсов, расширения ресурсной базы деятельности центра, так и для совершенствования контроля и оценки качества его деятельности.

- Принцип интеграции процессов консультирования региональных специалистов в области государственного управления, их обучения, информационно-аналитической деятельности и пилотной апробации инновационных управленческих технологий.

Этот принцип - один из ключевых для реализации компетентностно-ориентированного подхода к обучению государственных служащих, модернизации системы государственной службы и повышения эффективности человеческого капитала в области государственного управления. Принцип интеграции процессов, связанных с развитием компетенций государственных служащих, позволяет достигать синергетических эффектов, т.е. эффект от совместной реализации процессов обучения, консультирования, апробации новых управленческих технологий, их совмещения, превосходит сумму эффектов от их самостоятельной реализации. Такая интеграция ставится возможной, если создана образовательная среда, в рамках которой совместно работают эксперты-практики в области государственного управления, ведущие специалисты из научного и образовательного сообщества, государственные служащие из разных регионов, проходящие обучение, в ходе которого они активно обмениваются накопленным опытом, дискутируют по поводу новых управленческих технологий и апробируют их, ведут исследовательские проекты.

Перечисленные выше принципы во многом предопределяют особенности системы управления межрегиональным центром компетенций (МЦК) по вопросам подготовки кадров высшей квалификации для государственной службы в регионах Российской Федерации.

В качестве одной из ключевых характеристик системы управления МЦК следует отметить ориентацию на активное развитие сотрудничества центра с региональными органами государственного управления и учреждениями региональных систем подготовки государственных служащих. Действительно, для непрерывной актуализации содержания процесса обучения государственных служащих в регионах, с одной стороны, необходимо, чтобы функционирование межрегионального центра компетенций обеспечивало системную координацию содержания и методов подготовки кадров высшей квалификации для государственной службы на федеральном уровне с подготовкой государственных служащих высшей квалификации на региональном уровне. С другой стороны, в деятельности межрегионального центра компетенций должны всесторонне учитываться региональные особенности и запросы государственной службы, содержание подготовки кадров среднего и базисного управленческого звена для государственной службы в регионах.

В качестве действенных организационно-экономических механизмов развития такого рода сотрудничества могут выступать различного рода соглашения о сотрудничестве МЦК с региональными органами государственного управления и учреждениями региональных систем подготовки государственных служащих, организация и проведение совместных научно-практических конференций, круглых столов, панельных дискуссий, в том числе на основе интернет-технологий. Реализация на практике принципа непрерывной актуализации содержания процесса обучения государственных служащих означает возможность формирования содержания образовательных программ одновременно с процессом разработки соответствующих решений в области государственного управления. Такая синхронизация процесса обучения с процессом реформирования и развития государственной службы, в свою очередь, создает основу для развития системы опережающего образования. В качестве ключевых управленческих механизмов, позволяющих на базе МКЦ реализовывать программы опережающего обучения, следует отметить методы развития интерактивных сообществ практиков в области государственного управления, а также в целом развитие дистанционных технологий обучения государственных служащих на основе современных информационных и коммуникационных технологий. В качестве следующей базисной характеристики системы управления межрегиональным центром компетенций по вопросам государственной службы следует отметить содействие формированию сообщества российских и зарубежных экспертов, сотрудничающих с центром. Механизмом, поддерживающим это направление деятельности МЦК, является разработка базы данных ведущих российских и зарубежных экспертов в области теории и практики государственного управления При этом формирование сообщества экспертов следует рассматривать как исходный этап и базу для его дальнейшего развития. С этой целью одним из направлений деятельности межрегионального центра компетенций должно стать регулярное проведение научно-методических мероприятий с участием экспертного сообщества центра, включая организацию панельных дискуссий, командирование экспертов центра на конгрессы и конференции, учреждение специальных премий, выпуск периодических изданий с научными и методическими и трудами экспертов, сотрудничающих с центром.

Особое внимание следует уделять содействию развитию клуба выпускников (alumni), поскольку вовлечение в деятельность МЦК этой категории экспертов может способствовать достижению множественных целей. Во-первых, это - новое поколение экспертов в области государственной службы, получившее образование, основанное на 'новой парадигме', особенности которой отражены в принципах функционирования МЦК. Следовательно, они способны привносить в образовательный процесс содержательную постановку наиболее актуальных новых проблем в области государственного управления. Во-вторых, развитие взаимосвязей с выпускниками, выступающими в роли экспертов и участвующими в образовательной деятельности, развивает преемственность исследовательских и методических подходов и способствует формированию собственных научно-методических школ центра. Другими словами, участие выпускников в деятельности центра позволяет развивать более связанную экспертную сеть, что порождает различные синергетические эффекты, положительно воздействующие как на имидж центра, так и на эффективность отдельных механизмов управления (например, механизмов набора слушателей). Однако вовлечение экспертов в деятельность центра с целью обогащения и актуализации содержания обучения государственных служащих требует развития системы оплаты труда. Следует переориентировать систему оплаты с затратного подхода, в основе которой лежит оплата аудиторной нагрузки (другими словами, затраты труда, измеряемые аудиторными часами), на подход, ориентированный на результат. Механизмы оплаты труда в рамках подхода, ориентированного на результат, должны стимулировать повышение качества учебного процесса, содействовать внедрению инновационных образовательных технологий. Целый комплекс ключевых характеристик системы управления межрегиональным центром компетенций вытекает из важности формирования индивидуализированных образовательных траекторий государственных служащих, отражающих их предыдущий теоретический и практический опыт, особенности регионального контекста их деятельности. Одной из таких характеристик системы управления МЦК является всесторонний мониторинг уровня и динамики компетенций обучающихся по образовательным программам центра, включая мониторинг на входе, т.е. при отборе слушателей, мониторинг в ходе процесса обучения и на выходе, т.е. при окончании программ обучения.

Организационный механизм отбора слушателей межрегионального центра компетенции по вопросам государственной службы должен позволять эффективно оценивать стартовые (входные) профили компетенций обучающихся, сформировавшиеся на основе их предыдущего практического опыта и предыдущего обучения по образовательным программам различного уровня.

Можно выделить три основных компетентностных блока, на которые должен быть направлен процесс отбора слушателей:

а) профессиональные компетенции (основными методами их оценки могут быть профессиональное тестирование, индивидуальные собеседования, подготовка рефератов, проектов развития организации, работа в команде и т.п.);

б) информационно-аналитические компетенции (оценка умения работать с компьютерными программами, степени владения различными информационными и коммуникационными технологиями, формулировать аналитические выводы на основе информационных ресурсов);

в) общекультурные компетенции, включая знание русского языка, истории, географии и т.п. (например, оценка умения правильно излагать мысли в деловом письме и т.д.)

Важной составляющей профиля компетенций государственного служащего являются его личные качества или личные установки и отношения. Оценка этой составляющей компетенций потенциального слушателя МЦК может базироваться на таких информационных источниках как официальные документы (анкеты, характеристики и др.), а также на результатах социологических наблюдений (анкетирование, интервьюирование, тестирование). Рассмотрим подробнее основных из них. Отзыв-характеристика - это письменное изложение в систематизированном виде индивидуальных особенностей личности, включая характер и темперамент, определяющие поведение, отношение к людям, служебным обязанностям, к самому себе. Целесообразно разработать рекомендуемую форму характеристики, которой должны быть присущи точность и лаконичность. В ней целесообразно представить данные относительно стиля работы человека, основных черт его характера, уровня общительности, личного вклада в обеспечение результатов работы возглавляемого им/ею коллектива. Кроме того , важно отразить степень заинтересованности потенциального слушателя в повышении уровня своего образования и квалификации, способности организовывать работу команды, сотрудничать с коллегами и налаживать в коллективе благоприятную социально-психологическую атмосферу, особенности восприятия критики и самокритики, склонность к анализу допущенных недостатков и ошибок, перспективных возможностей, готовность нести ответственность за последствия своих решений, пробелы в знаниях и т.п.

Тест - это метод исследования личности, опирающийся на ее психофизиологическую, психологическую и социальную подструктуры, интеллектуальную и эмоциональную самооценки. Тестирование может проходитьмногоступенчато. Так, на первой ступени можно предложить провести самопрезентацию: 'Государственный служащий: Моя миссия и видение себя через 10 лет' (Профессиональный проект). Затем можно провести письменное тестирование с целью выявления лидерских качеств, индивидуального стиля руководства, способности выстраивать взаимоотношения с коллегами. В качестве завершающей стадии тестирования государственных служащих - потенциальных слушателей центра - можно провести деловую игру, например, на основе определенного подхода к решению проблемной ситуации. Такой подход фактически означает разработку и внедрение многоуровневого механизма отбора слушателей.

Здесь важно отметить, что ориентация системы управления межрегиональным центром подготовки государственных служащих на компетентностный подход позволяет связать систему оценивания компетенций 'на входе' с компетенциями 'на выходе', т.е. после прохождения обучения. Другими словами, в перспективе целесообразно развивать единую динамическую систему механизмов мониторинга уровня компетенций государственных служащих, в рамках которой программы обучения могут играть роль своего рода 'узлов', инициирующих 'ветвление' компетенций (т.е. появление новых видов) и повышение их уровней.

В ходе оценки результатов обучения, т.е. 'выходных' уровней компетенций могут использоваться такие методы и технологии, как:
- игровые методы (имитационные, проектно-организационные, продуктивно-ориентированные игры, действия в составе команд управляющих и т.д.);
- имитационное моделирование политических, социальных, производственных, управленческих процессов;
- проектирование управленческих решений для организаций, в которых работают или предполагают работать государственные служащие, прошедшие обучение;
- комплексная и/или ситуационная оценка управленческих способностей государственных служащих;
- разбор конкретных служебных ситуаций и выбор логически обоснованных путей разрешения проблемных и конфликтных ситуаций;
- выполнение индивидуальных письменных аналитических упражнений;
- профессиологическое тестирование и др.

Примером применения этих методов может служить разработка слушателем (или группой слушателей) решения кейса (досье) с конкретной, реально существующей ситуацией и процедура защиты этого решения перед специально созданной комиссией с участием представителей региональных органов власти и других заинтересованных сторон.
Следует отметить, что оценка результирующего профиля компетенций, который отражает результаты, достигнутые в процессе обучения, имеет важное значение для оценивания не только прошедшего обучение государственного служащего, но и для оценивания деятельности коллектива центра. При этом важно не только получить оценку ретроспективной деятельности центра, но и выработать понимание того, что и как следует совершенствовать в системе управления центром, т.е. сформировать обратную связь результатов с системой управления.
Принцип формирования индивидуализированных образовательных траекторий государственных служащих, помимо многоуровневого механизма отбора слушателей и оценки стартовых профилей их компетенций, предлагает также построение целевых профилей профессиональных компетенций, на которые должен быть направлен процесс обучения государственных служащих. Целевые профили должны строиться, с одной стороны, на основе запросов 'сегодняшнего дня', т.е. знаний, умений, навыков и установок, которыми должен обладать государственный служащий, чтобы выполнять функции и решать задачи, определяемые должностными регламентами и содержанием срочных служебных контрактов. С другой стороны, целевые профили компетенций должны быть ориентированы на реализацию планов индивидуального развития государственных служащих, т.е. на 'завтрашние' запросы - знания, умения, навыки и установки, которые по прогнозам будут востребованы в будущем.

Соотнесение стартовых (входных) профилей компетенций обучающихся с целевыми профилями профессиональных компетенций позволяет сформулировать индивидуальные запросы государственных служащих на обучение. Реализация индивидуальных запросов предполагает активное использование и развитие гибких, адаптивных, дистанционных образовательных технологий на основе современных информационных и коммуникационных технологий. Действительно, без таких технологий невозможно сформировать программный пакет учебных модулей и реализовать их доставку индивидуально в соответствии с запросами на обучение определенного государственного служащего, так как без соответствующих технологий затраты на разработку и реализацию таких индивидуализированных программ были бы существенно выше допустимых уровней стоимости обучения.

Еще одной характеристикой системы управления МЦК, вытекающей из необходимости реализовывать принцип формирования индивидуализированных образовательных траекторий государственных служащих, является расширение разнообразия форм учебных взаимодействий. Механизмами, позволяющими осуществить такое расширение, являются организация стажировок, в том числе зарубежных, участие обучающихся в конференциях, круглых столах, разработка обучающимися исследовательских проектов и др.

Как подчеркивалось выше, проектирование индивидуализированных образовательных траекторий государственных служащих, проходящих обучение в межрегиональном центре компетенций, может осуществляться путем формирования индивидуальной программы обучения из учебных модулей, т.е. в соответствии с принципом модульного формирования образовательных программ для региональных государственных служащих.

Модульная структура, в свою очередь, создает основу для предоставления межрегиональным центром компетенций широкого спектра образовательных услуг и программ обучения (в том числе по специальным заказам региональных органов государственной власти), делает возможной гибкое встраивание в учебный процесс специалистов разных категорий. Как следствие, становится возможным совместное чтение курса разного рода специалистами (например, ведущим преподавателем высшей школы, экспертом-практиком в области государственного управления, консультантом-аналитиком и т.п.).

Заметим, что рассмотренные в данной статье принципы и особенности развития и управления межрегиональными центрами подготовки кадров для государственного управления могут быть расширены и остаются открытыми для дальнейшего обсуждения.

Библиография:

1. Гаман-Голутвина О.В. 'Не отзывчивые. Даже не рациональные: Административные преобразования последних лет не повысили качество кадров госслужбы' / Независимая газета. 26 января 2010. - http://www.ng.ru/scenario/2010-01-26/12_reforms.html.

2. Chesbrough H. Open innovation: the new imperative for creating and profiting from technology. - Harvard Business School Publishing Corporation, 2006.

3. Gottschalk P. Strategic knowledge management technology. - Idea Group Publishing, 2005.

4. Юцявичене П.А. Теоретические основы модульного обучения: Дис. д-ра пед. наук. - Вильнюс, 1990.