31.10.07

Дружными усилиями отдельных лиц

Местная власть в системе российской государственности - октябрьские муниципальные тезисы

Источник: 'Эксперт' ?39(580), 22 октября 2007г., Автор: Виктор Панкращенко (исполняющий обязанности генерального директора Конгресса муниципальных образований России).

В решении президента РФ возглавить партийный список 'Единой России' на предстоящих в декабре парламентских выборах есть один аспект, которому до сих пор достаточного внимания не уделялось. Шаг, сделанный президентом, продолжает наметившуюся линию перевода работы государственного механизма из аппаратного режима в режим собственно политический.

В принципе все государственные дела можно решать исключительно с помощью аппарата. В этом немало преимуществ: единая воля исполняется по всей стране единообразно и неукоснительно, не срабатывающие шестерни и ремни аппаратного механизма быстро меняются. Так хорошо действовать во времена кризисные, требующие быстрых и эффективных решений, и тогда, когда задача локальна. Расширение круга задач, а также переход страны от кризисного состояния к устойчивому развитию ставят предел аппаратному управлению. Чтобы добраться с управленческих высот до самого низа, до конкретных повседневных дел во всем их разнообразии, аппарат пришлось бы увеличить до невероятных масштабов. Госслужащие, количество которых возрастает в геометрической прогрессии, хотят иметь достойный уровень жизни, который государство не может им обеспечить. Так создается база для возникновения коррупции, преодолеть которую не смогут никакие специально учрежденные ведомства. Массовая коррупция, в свою очередь, ложится тяжелым бременем на экономику, которая замедляет развитие и приходит к стагнации.

Именно потому, что чисто аппаратное исполнение государственных дел имеет свои пределы, человечество изобрело постоянно действующие партии и то, что мы именуем 'собственно политическим режимом'. Этот вариант деятельности государства - через массовые политические партии - имеет определенные минусы в сравнении с аппаратным. Он требует значительно больше времени, потому что предполагает выборы, партийные собрания, съезды и прочие мероприятия. Кроме того, все члены партии хотят понимать суть проводимой политики - в отличие от аппарата, основанного по образу и подобию армии. Это значит, что политический режим работы государства предполагает наличие идеологий, перспективных планов, их отстаивания в открытых общественных дискуссиях. Потребуются люди, умеющие объяснять понятно, но вполне научно, а не кликуши, впадающие в популизм.

Но если все это будет достигнуто, то окупится сторицей. Ведь государственная политика обретает в лице партий и общественных организаций, ее поддерживающих, массу волонтеров. Эти люди занимаются государственными делами не для того, чтобы заработать, а по убеждению. Они проводят государственную линию (в случае победы их партии, разумеется) повсеместно: на своих рабочих местах, в муниципальных органах власти, на каждом предприятии, в каждой фирме и в каждом городском дворе. Нанять столько аппаратных работников невозможно - это разорило бы страну. Но можно заинтересовать людей перспективами, если убедить их, что, помогая всем, они смогут помочь себе.

Аппаратчик vs политик
Еще в 2001 году отечественные политические элиты, похоже, начали сознавать, что отлаженный, оперативно действующий по команде аппарат 'государевых людей' - вовсе не панацея от всех бед и не идеал на все случаи жизни. Вместо нейтрализации масс и выведения их из политической жизни была предпринята попытка привлечь их к сотрудничеству с реформаторами - на новой основе. Именно таким виделся смысл уже подзабытого ныне Гражданского форума, который нашел развитие в 'деполитизации' исполнительной власти (как через четкое разграничение предметов ведения и полномочий между ее различными уровнями, так и через ограничение региональной 'выборной вакханалии'). Государство стало форсированно формировать институты гражданского общества - вроде Общественной палаты, - не дожидаясь, пока они сложатся сами. Государство вполне в российском духе решило в очередной раз 'догнать и перегнать', 'пришпорить историю' и за десятилетия пройти тот путь, на который европейским странам пришлось потратить века. Вот только существенное отличие на этот раз заключалось в том, что 'ускорение' затрагивало не чисто военные или экономические, а сугубо демократические вопросы - государство, как это ни парадоксально, пыталось таким образом ограничить свою власть, создавая для самого себя систему сдержек и противовесов. Отказываясь от монополии на власть, аппарат реформаторов привлекал к себе в союзники массы людей.

Если принять во внимание значимость этого поворота, то всякий, кто имеет отношение к государственным делам, к публичной власти - федеральной, региональной, местной, - теперь должен учиться 'жить в политическом измерении'. Сам имидж государственной власти должен в корне перемениться: не суровый муж, лишенный дара красноречия, зато умеющий при необходимости скрутить в бараний рог, а открытый и понятный лидер, который может объяснить, чего он хочет и куда намерен вести людей, способных сознательно присоединиться к нему.

Аппарат - каким бы он ни был - предпочитает действовать молча, эффективно и негласно. Но задача политика прямо противоположна. Он должен именно распространять информацию, непрерывно предлагая обществу планы, концепции, стратегии.

Мы, разумеется, далеки от того, чтобы утверждать вслед за И. Г. Фихте, К. Марксом и Н. С. Хрущевым, что государство - именно как аппарат - в перспективе отомрет. Но требуется принять во внимание, что аппаратный работник превыше всего ценит хорошую инструкцию, четко сформулированный закон и достаточно внятные подзаконные акты. Публичному политику - а сегодня любой, кто причастен к власти, должен сочетать в себе и аппаратчика, и публичного политика - необходимо уверенно ориентироваться в партийных программах, в общественных инициативах, в общественном мнении; но самое главное - ему необходимо уметь активно влиять на эти программы, инициативы, уметь изменять общественное мнение.

Существует достаточно распространенное заблуждение, что федеральная власть главнее региональной, а местная - ниже всех и к реальной политике отношения не имеет. Однако у любого россиянина есть свои общегосударственные, свои региональные и свои местные интересы. И реализуется общегосударственная и региональная политика вовсе не только в столицах, а в каждом городе и селе. Пока существуют всенародные выборы, каждый представитель народа вправе знать, в чем именно состоит федеральная, региональная и муниципальная политика. И не надо надеяться на то, что суть этой политики ему можно будет внятно объяснить из столиц по телевизору. Она будет освоена массами людей только на местах, там, где эти люди живут. И осваивать суть политики люди начнут только тогда, когда активно включатся в нее. Конечно, любой человек не может сразу же принять участие в политике федеральной или региональной. Но в политике муниципальной, которая осуществляется 'в шаговой доступности', он принять участие сможет сразу.

Вывод ясен: только через муниципальную политику миллионы людей могут приобщиться сегодня к делам общегосударственным, а без их деятельной поддержки Россия остановится в развитии, сдерживаемая аномально развившимся государственным аппаратом. А потому муниципальное самоуправление - задача общероссийского масштаба, без решения которой не могут дальше активно функционировать ни федеральная, ни региональная власти.

Сухая теория и живая реальность
Сегодня, говоря о местном самоуправлении, мы чаще всего обсуждаем ту 'картинку', которая содержится в действующем законодательстве и в публицистике, но не сами реальные явления, не процессы, их порождающие, и не интересы людей, которые эти процессы запускают. Во многом это объясняется тем, что политики, чиновники и ученые, занимающиеся сегодня проблемами местного самоуправления, в большинстве своем имеют юридическое образование. В отечественном же праве до сих пор господствует юридический позитивизм, приверженцы которого предпочитают строить свою науку исключительно на опыте. В результате и оказывается, что юристы-позитивисты научились прекрасно описывать уже существующие реальности. Но будущее - в отличие от настоящего - в непосредственном наблюдении не дано. И юридическая наука, уповающая только на опыт, лишающая себя права фантазировать и отвлеченно теоретизировать, оказывается совершенно бессильной в конструировании проектов устройства муниципальной власти. Юридический позитивизм считает, что наука не вправе задавать вопрос 'почему?', ибо он провоцирует всякие пустые фантазии, а может задавать только вопрос 'как?'. Сегодня юристы со всей точностью и строгостью могут описать, как обстоит дело с муниципальной властью в России. Но они запрещают себе отвечать на вопрос, почему дело с ней обстоит именно так. Они могут рассуждать о том, как должно быть устроено самоуправление в будущем, - естественно, 'опираясь на опыт западных стран'. Но они не отвечают на вопрос, почему оно должно быть устроено именно так, а не иначе.

В результате мы имеем дело с отсутствием теоретической концепции, изложенной в каком-то программном документе. Роль подобного документа должны были выполнять действующие в настоящий момент 'Основные положения государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации', утвержденные Указом президента от 15 октября 1999 года. Однако, во-первых, данные 'Положения' не учитывают социально-политических и экономических реалий, сложившихся в нашей стране за последние восемь лет, а во-вторых, уже в момент своего написания они страдали излишней декларативностью, стремлением подменить тщательный анализ происходящих в России по существу революционных преобразований идеальными моделями, некритически заимствованными из другой политической и социокультурной среды.

Вертикаль власти и интересы людей на местах
С принятием Федерального закона 'Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации' от 6 октября 2003 года ? 131−ФЗ в стране началась масштабная и кропотливая работа по формированию местного уровня власти. К сожалению, единственным 'государственным' ориентиром в этой работе до сих пор являются только юридические документы (федеральные законы и поправки в них), а также отдельные (очень немногочисленные и краткие) высказывания первых лиц страны. Десятки тысяч представителей муниципальной власти, многие из которых впервые заняли должности в органах местного самоуправления, вынуждены самостоятельно искать ответы на вопросы о своем месте и роли в общей системе власти в государстве.

В результате в головах людей, в том числе принимающих важные управленческие решения на региональном и местном уровне, смешались представления о двух процессах, которые всегда взаимосвязаны, но имеют различную направленность и смысл. Первый - процесс децентрализации государственной власти, связанный с разграничением полномочий и передачей значительной их части на региональный и местный уровень. В сущности это достраивание властной вертикали донизу, без которого государство уподобилось бы армии, где распоряжения генерального штаба и штабов армий не доходят до рот и взводов. В такой армии любой агитатор за самоуправление подозрителен, потому что самоуправление на уровне рот и взводов с полным основанием рассматривается как самоуправство, как анархия. За примерами далеко ходить не надо: именно так большевистская агитация разложила царскую армию; но, отметим, никакого торжества 'местного самоуправления' за сим не последовало - последовали хаос и суровый тоталитарный режим.

Второй процесс, который происходит в то же самое время и зачастую с участием тех же самых социальных институтов, - это формирование местного самоуправления, то есть организация местных сообществ и их вовлечение в процессы управления территориями.

Нет никакого сомнения в том, что на местах сегодня должны находиться ответственные и полномочные люди, которые способны отстаивать общегосударственные, федеральные, а также региональные интересы. Мы уже говорили о том, что язык порой вводит нас в заблуждение: федеральными интересами мы склонны называть интересы Москвы, а региональными - интересы региона, персонифицированные в губернаторе; на самом же деле, как уже было сказано, общегосударственные и региональные интересы есть у каждого жителя России. Стало быть, именно его общегосударственные и региональные интересы и должны отстаивать ответственные и полномочные люди на местах. Но мы точно так же знаем о том, что у каждого человека есть еще и муниципальные интересы. Любому жителю села небезразлична судьба своего 'муниципального образования'. Любой москвич, архангелогородец или екатеринбуржец имеет собственное видение перспектив своего города.

Первый из названных нами процессов - процесс децентрализации и передачи полномочий - выстроен и обеспечен соответствующими политическими, организационными, пропагандистскими и экспертными ресурсами. Гораздо хуже обстоит дело с процессом 'выращивания' местного самоуправления: сегодня нет ни четкой программы, ни организационной поддержки, ни пропагандистского (идеологического) обеспечения.

В горе и в радости
Выражать интересы города и села в одиночку, не будучи уполномоченным на то каким-то сообществом, нельзя. Может ли выражать местные интересы администрация района, городка или поселка? Она находится в двойственном положении: с одной стороны, должна выполнять задания государства, с другой - обеспечить выживание 'своего' хозяйства.

Чтобы гарантировать равновесие федеральных, региональных и местных интересов, необходимо создать систему сдержек и противовесов на местах. Федеральные и региональные интересы отстаивает могущественная вертикаль власти. Ее сила настолько велика, что ни один глава местной администрации, ни даже целый местный микропарламент не смогут противостоять ей, отстаивая интересы муниципальные. Стало быть, они должны быть поддержаны множеством самодеятельных и самоуправляемых организаций, которые созданы местным населением: клубами по интересам, профессиональными корпорациями (союзами местных учителей, медиков, работников быта и т. п.), инициативными группами, непартийными организациями молодежи. Компоненты этой развитой системы могут быть какими угодно - ограничений здесь нет и быть не может. Такая система организованных местных жителей как раз и станет составлять гражданское общество. Оно неизбежно должно будет формировать общественное мнение и выражать его - через систему дискуссионных трибун, клубов, местных изданий.

Вот эта система в конечном счете и сделается партнером, который будет вести диалог с государственной властью на местах, добиваясь оптимального сочетания федеральных, региональных и муниципальных интересов.

Таким образом, муниципальная власть - это не какое-то 'самоуправление в духе самоуправства', принимающее в штыки все решения федеральной и региональной власти. Но это и не представительство федеральной и региональной власти на месте, не полпреды президента и губернаторов в каждом городе и селе. Это - сложная, в каждом городе и поселке обладающая своей спецификой и уникальностью организации система сдержек и противовесов, которая будет отстаивать на местах гармоничное сочетание федеральных, региональных и местных интересов.

Сложности, которые сегодня переживает муниципальное самоуправление в России, во многом объясняются социальной психологией. Людей объединяют только большое горе и большая радость. В состояниях промежуточных они расходятся, чтобы порознь решать текущие проблемы. Точно так же самоуправляемые организации на местах создаются либо для противостояния большим бедствиям, либо для совместных проектов, нацеленных на еще большее процветание и повышение уровня жизни. Пример первого объединения - страховое общество или крестьянская община с круговой порукой, которая способна нести государственные повинности даже тогда, когда отдельные ее члены оказываются временно не способными к этому. Пример второго объединения - жилищно-строительный кооператив, элитный жилищный поселок.

В российской истории накоплен немалый опыт местного самоуправления - но в условиях критических, бедственных, угрожающих существованию. Однако сегодня, когда российское общество развивается устойчиво, без катаклизмов и катастроф, при благоприятной экономической конъюнктуре, этот опыт оказывается в значительной степени невостребованным. В свою очередь, возросшие доходы россиян всего лишь позволяют большинству из них твердо встать на ноги, то есть самостоятельно справляться с проблемами своей семьи. О более высоком уровне потребительского процветания, когда самоуправляемые сообщества будут создаваться не от нищеты, а от избытка, пока говорить не приходится. Тем не менее надо быть готовыми к тому, что современный россиянин, который возьмет в собственные руки свою жизнь, рано или поздно захочет привести в надлежащий порядок не только свой дом, свою фирму, но и окружающую среду - улицу, район, город.

Создание системы муниципальной власти в России должно представлять собой процесс, ранее в истории не наблюдавшийся. У нас нет тех нескольких веков, которые потребовались Европе для стихийного складывания гражданского общества и местного самоуправления. Мы должны выстроить эту систему в ускоренные сроки, при поддержке государства, реализуя определенную муниципальную политику. Кроме того, нам предстоит развить свои, специфически российские формы местного самоуправления, которые будут такими же по содержанию, как в Европе, но совершенно национальными по форме и соответствующими российской культурной традиции.

Мы вполне сознаем, с какими трудностями предстоит столкнуться на этом пути. Гражданское общество - совокупность различных самодеятельных, негосударственных организаций, занятых формированием образа жизни и образа мысли в муниципальных образованиях, - придется формировать в стране, где преобладает несамодеятельное население, не привыкшее проявлять инициативу. Сообщества активных и предприимчивых людей должны создаваться и развиваться в стране, где больше половины населения живет от зарплаты до зарплаты, где преобладают патерналистские настроения и где практически отсутствуют профессиональные корпорации. В дефиците и руководители, способные создать и возглавить органы местного самоуправления.

В разных регионах России, независимо от их территориального и национального разнообразия, прослеживаются одинаковые тенденции, препятствующие развитию муниципальной власти. С одной стороны, это иждивенческие ожидания. С другой - неумение организовать местное сообщество, бизнес и структуры гражданского общества с целью поиска собственных ресурсов для решения местных задач; зачастую это дополняется бесконтрольным самоуправством в распоряжении ресурсами, поступившими от государства, под лозунгом 'самостоятельности местного самоуправления'.

Муниципальные тезисы
Какие же конструктивные предложения можно высказать на основе сказанного?

1. Необходимо определить основные направления государственной политики, нацеленной на форсированное формирование системы местного самоуправления. Это не означает, разумеется, что такая система будет создана не народом, а государством - вместо народа. Но государство должно оказать существенную помощь наиболее активным представителям самодеятельного населения, поддержать любые ростки и начатки местного самоуправления.

2. Эффективное функционирование местного самоуправления требует активной вовлеченности граждан в процесс принятия решений по вопросам местного значения. Необходимо постоянное и целенаправленное информирование граждан России об основных принципах организации местной власти, возможностях их участия в ее работе.

3. В стране должна быть воссоздана система непрерывной подготовки и повышения квалификации кадров муниципальных служащих, аналогичная системе политобразования, существовавшей в советские времена. Люди, поступающие на муниципальную службу, должны знать основные принципы российской государственности.

4. Необходимы научная разработка плана развития муниципальной власти и система распространения информации об этом плане в стране - как для местных руководителей, так и для всех заинтересованных лиц.

5. Такой план 'муниципализации' должен быть в полной мере представлен как внутри страны, так и за ее пределами. Здесь надо говорить не только о положительном опыте 'муниципализации', о развитии системы взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления в России. Здесь вполне можно обсуждать замыслы и планы, чтобы использовать знания зарубежных экспертов и обретать единомышленников среди них, но категорически не соглашаться выслушивать менторские настроения. В настоящее время инициаторами обсуждения вопроса о состоянии местной и региональной демократии в России являются зарубежные организации, средства массовой информации и правозащитники. При этом российская сторона выступает в роли обороняющейся и оправдывающейся, отвечая на заданные вопросы и не имея возможности формулировать выгодные ей темы. Такое положение нетерпимо. Но для того, чтобы быть равными партнерами в диалоге, надо учиться вести его, предлагать темы для обсуждения и задавать вопросы.

Система местного самоуправления - это ценность как для Европы, так и для России. Она позволит не только улучшить качество жизни на местах, но и вырастить во множестве ответственные, самостоятельные и предприимчивые кадры, в которых всегда нуждается государственная власть. Именно о ней в свое время с завистью писал выдающийся русский историк В. О. Ключевский:

'Когда перед европейским государством становятся новые и трудные задачи, оно ищет новых средств в своем народе и обыкновенно их находит, потому что европейский народ, живя нормальной, последовательной жизнью, свободно работая и размышляя, без особенной натуги уделяет на помощь своему государству заранее заготовленный избыток своего труда и мысли, - избыток труда в виде усиленных налогов, избыток мысли в лице подготовленных, умелых и добросовестных государственных дельцов. Все дело в том, что в таком народе культурная работа ведется неизмеримыми и неуловимыми, но дружными усилиями отдельных лиц и частных союзов независимо от государства и обыкновенно предупреждает его нужды:'