ОТНОШЕНИЯ МЕЖДУ ЦЕНТРОМ И РЕГИОНАМИ

В январе отношения между федеральным Центром и регионами практически полностью определялись задачами консолидации 'партии власти'.

Отставка Б.Ельцина и перенос президентских выборов на 26 марта позволили запустить необратимый процесс перехода региональной 'партии власти' на сторону 'гарантированного победителя'. В.Путин, благодаря своему высокому рейтингу и фактической безальтернативности, оказался в чрезвычайно выгодном положении, поскольку практически все группы региональной властной элиты были вынуждены оказывать ему поддержку. Со своей стороны, и.о. Президента в целом сохранял региональную стратегию, выработанную за время премьерства. Эта стратегия включала развитие отношений с межрегиональными ассоциациями, отказ от практики громких обещаний при некотором усилении централизации, работу с представителями всех 'фракций' региональных элит, использование Санкт-Петербурга в качестве стартовой площадки.

Такая стратегия помогала сохранять статус консолидирующей фигуры. Явное предпочтение, отдававшееся провинции, не могло не вызвать симпатии регионального начальства. Впрочем, в январе сам В.Путин лишь однажды покинул Москву, совершив поездку в Карелию и Петербург (где объявил о своем согласии принять участие в выборах). В Петрозаводске и.о. Президента присутствовал на заседании межрегиональной ассоциации 'Северо-Запад'. Одним из итоговых документов заседания стало совместное заявление региональных лидеров о поддержке В.Путина в качестве кандидата на пост Президента РФ. Учитывая то обстоятельство, что руководитель ассоциации В.Яковлев и глава Карелии С.Катанандов входили в избирательный список ОВР, такой результат был принципиально важен для В.Путина. Более того, В.Яковлев прямо рекомендовал лидеру ОВР Е.Примакову отказаться от президентских амбиций и поддержать на выборах В.Путина.

Лояльность Яковлева и Катанандова не стала исключением. Бурную активность в поддержке нового лидера 'партии власти' проявили как 'давние' сторонники 'Единства', так и представители конкурировавших с 'Единством' групп, не желавшие быть заподозренными в оппозиционности. Уже в начале января некоторые региональные руководители вошли в состав инициативных групп поддержки В.Путина. Особо заметной была активность М.Шаймиева. В результате В.Путин выступил в эффектной роли объединителя региональной элиты, опрометчиво разделившейся в 1999 г. на политические 'фракции'. Центр получил отличную возможность сформировать 'главную' инициативную группу, в состав которой вошли сторонники 'Единства' А.Назаров, В.Платов и А.Руцкой, 'Всей России' - М.Шаймиев и М.Рахимов, НДР - Д.Аяцков и М.Прусак, 'Отечества' - И.Скляров. Тем самым было обеспечено представительство всех групп за исключением 'красных' губернаторов.

В целом совпадала с губернаторской и позиция мэров городов. Однако их выступления на стороне В.Путина в ряде регионов происходили на фоне конфликтных отношений с губернаторами.

В итоге создание путинских штабов осуществлялось на базе местных администраций (Башкирия, Архангельская, Нижегородская, Саратовская, Свердловская области), представительств Президента (Воронежская, Читинская области), региональных отделений 'Единства' (Татария, Карелия, Алтайский, Ставропольский края, Санкт-Петербург, Ленинградская область), региональных отделений НДР (Сахалинская область, Бурятия, ХМАО).

В процессе формирования штабов вскрылись некоторые нюансы отношений местных 'партий власти' с федеральным Центром. Традиционно лояльные губернаторы, уверенно контролирующие ситуацию в своих регионах, сами создавали эти структуры, демонстративно входя в политический альянс с и.о. Президента. Так, в Свердловской области штаб В.Путина возглавил председатель областного правительства А.Воробьев, в Саратовской - вице-губернатор С.Наумов. В регионах, где губернаторы занимали независимую позицию или контактировали с оппозицией, инициативу на себя взяли представители Президента или крупные бизнесмены. Сами же региональные лидеры, декларируя свое позитивное отношение к В.Путину, уклонялись от руководства его кампанией.

Столь благоприятная ситуация позволила В.Путину не конкретизировать свое отношение к большей части региональных проблем и не обещать каких-либо существенных уступок. Ему удалось избежать несвоевременного развертывания в предвыборном контексте взрывоопасной дискуссии о 'будущем российского федерализма'. В.Путин лишь демонстрировал свое стремление воссоздать сильную государственность. Он давал понять губернаторам, что в своих действиях правительство намерено руководствоваться прежде всего общегосударственными интересами, не особо считаясь с мнением региональных лидеров. В подобной ситуации попытки губернаторов выдвигать какие-либо условия поддержки В.Путина выглядели несерьезно.

Перемены в правительстве проходили также без учета особых интересов региональных элит. В частности, В.Путин не стал повторять эксперимент с постом первого вице-премьера, отвечающего за отношения с регионами. Формирование президиума правительства прошло по старой схеме, не предусматривающей включение в него руководителей межрегиональных ассоциаций. Таким образом, правительство как бы освобождалось от регионального лоббизма и ориентировалось на выстраивание достаточно жестких 'двусторонних' отношений с губернаторами и межрегиональными ассоциациями. В этой ситуации лишь Н.Аксененко по-прежнему пытался проводить какую-то свою особую линию в отношениях с губернаторами. Однако полномочия министра путей сообщения уже не давали ему возможности 'развернуться'.

В феврале проблема реформирования региональной политики все же вошла в предвыборную повестку дня, чему способствовали как заявления и действия В.Путина и возглавляемого им правительства, так и бурная активность некоторых региональных лидеров. В результате актуализировались больные проблемы региональной политики - отсутствие в Центре ясного и, главное, единого для всех групп представления о путях развития федеративных отношений; неясный статус местного самоуправления и представителей Президента; дефицит полноценного неформального диалога между Центром и губернаторами.

Впрочем, эти проблемы не вышли на уровень публичной политики. Однако их актуализация усилила неопределенность, неуверенность региональных элит. Завороженные тектоническими сдвигами в Москве, губернаторы, наконец, осознали, что высказались в поддержку политика, чьи представления о норме отношений Центра и региона очень существенно отличаются от практики ельцинской эпохи. Коридоры власти и СМИ переполнились слухами о проектах централизации государственной системы.

Но в сущности одним из немногих свидетельств предполагаемой жесткой позиции и.о. Президента стало его выступление на расширенном заседании коллегии Минюста. В.Путин подчеркнул, что 20% принятых в последнее время в субъектах федерации законодательных актов противоречат законам РФ, в том числе ограничивают права человека. Особенно опасными он назвал участившиеся попытки субъектов федерации вторгнуться в такие сферы компетенции федеральной власти, как прокуратура и налогообложение.

Логично вытекающим из этого выступления В.Путина шагом стало создание Межведомственной комиссии по вопросам конституционной безопасности при Минюсте. Комиссии было поручено проанализировать состояние законодательной базы субъектов федерации и подготовить запросы в Конституционный суд по поводу несоответствия регионального законодательства федеральному. Следует подчеркнуть, что в тот момент подобные заявления и меры выглядели косметическими и чреватыми лишь единичными 'показательными' решениями по отмене региональных законодательных актов.

В феврале были уволены 17 представителей Президента. Среди жертв 'зачистки' оказались многие 'ветераны демократического движения', не способные решать задачи новой 'партии власти'. Им на смену пришли номенклатурные работники. Разумеется, эти кадровые решения были мотивированы в первую очередь предвыборными соображениями. Однако серьезного воздействия на ситуацию новые назначенцы сразу оказать не могли. Поэтому серия замен президентских представителей может интерпретироваться и как 'проба пера' в поисках эффективных инструментов управления регионами.

В феврале Центр предпринял новые усилия, направленные на лишение губернаторов рычагов контроля над региональными ГТРК. Субъекты федерации потеряли статус учредителей региональных отделений ВГТРК, и назначение местных телевизионных начальников стало осуществляться без ведома губернаторов. В преддверии целой серии региональных выборов (осень-зима) последние лишались возможности свободно выстраивать собственную информационную политику.

Таким образом, определились контуры достаточно жесткой линии Центра в отношении субъектов федерации, хотя ни одно из проведенных решений не было новаторским.

В марте активность Центра на региональном поле несколько снизилась. В.Путин и руководители правительства продолжали выступать с заявлениями, подтверждающими намерения Москвы проводить достаточно жесткую линию. Но в сравнении с февралем позиция Центра стала более осмысленной. В немногочисленных поездках В.Путина по стране отраслевой принцип явно доминировал над региональным. И.о. Президента не совершал классические предвыборные поездки, а создавал информационные поводы федерального уровня и отрабатывал темы общероссийского значения.

На завершающем этапе избирательной кампании и.о. Президента посетил крупные субъекты федерации - Воронежскую, Нижегородскую области, Татарию и Башкирию. Особое внимание было уделено работе с Москвой и Московской областью. В ходе поездок помимо 'отраслевых' были отработаны и ключевые 'региональные' темы: подтверждение линии на развитие отношений с межрегиональными ассоциациями, а также приоритетности отношений с главами местного самоуправления; признание необходимости тесных контактов с руководителями республик (Татария, Башкирия), неизбежности компромиссов в отношениями со столичными регионами - Москвой и Московской областью - и их особых интересов.

Анализ предвыборных визитов В.Путина давал основания предполагать, что он пока не готов к активной личной работе с регионами. Наблюдатели полагали, что в ближайшей перспективе В.Путин не будет принимать непопулярных в среде губернаторов решений, что он выступит в роли арбитра в отношениях между губернаторским корпусом и правительством, создающим жесткую 'бюджетно-налоговую вертикаль'.

В апреле наступило ожидаемое затишье. Месяц между избранием Президента и его инаугурацией оказался небогатым на события. Глава государства не выступил с какими-либо уточнениями своих планов по переустройству отношений между Центром и регионами. События развивались как бы по инерции и в основном на непубличном уровне. Придерживаясь тактики немногочисленных и краткосрочных выездов в регионы для проведения отраслевых совещаний, В.Путин уделял основное внимание отношениям с Е.Строевым и Ю.Лужковым.

После одной из встреч с вновь избранным Президентом Е.Строев заявил, что 'надо укреплять единое российское государство'. Наблюдатели сочли это свидетельством создания политического союза между Е.Строевым и В.Путиным. Цели такого союза - сохранить Е.Строева на посту спикера на обозримую перспективу и добиться, чтобы он, используя свои рычаги влияния на Совет Федерации, обеспечил прохождение через верхнюю палату 'спорных' законопроектов, ограничивающих губернаторские возможности и создающих механизмы контроля.

Главным возмутителем спокойствия в апреле стал мэр Москвы. После выборов одна за другой вновь актуализировались проблемы взаимоотношений между администрацией Президента и столичной властью, что еще раз показало их неустойчивость и зависимость от политической конъюнктуры. Президент фактически отказался решать поставленные вопросы (в первую очередь, касательно тяжбы по поводу главы ГУВД[1] и 'наезда' Минпечати на ТВЦ). Противники мэра как бы вынуждали его налаживать отношения не с Президентом, а с его администрацией. До Ю.Лужкова доводились 'сведения' о готовящейся трансформации Москвы в некий аналог федерального округа Колумбия - причем в рамках реализации его же предложений по оптимизации федеральной исполнительной вертикали.

Как и в случае с Ю.Лужковым, позицию стороннего наблюдателя В.Путин занял в ситуации с Б.Березовским, кампания против которого была развернута в Карачаево-Черкесии. Прежний кремлевский гуру был обвинен в разжигании разногласий в республике и в игре на этих разногласиях, а также в невыполнении своих предвыборных обещаний.

В апреле стало заметно некоторое усиление жесткости действий федеральных институтов и ведомств в отношении субъектов федерации. Помимо очевидной активизации Министерства по налогам и сборам, демонстративные акции провела Генеральная прокуратура, в том числе и по прямому указанию Президента. Так, В.Путин поручил прокуратуре разобраться в ситуации, сложившейся в правоохранительной системе Смоленской области. Выбор 'безобидной' Смоленской области оказался, скорее всего, случайным, поскольку в России есть немало регионов с более развитой оргпреступностью и коррумпированными правоохранительными органами. Причиной, вероятно, послужило отсутствие у смоленского губернатора А.Прохорова особых связей в Центре и, соответственно, возможность проводить проверки, не опасаясь разбирательств с какими-либо высокими покровителями.

В апреле был разрешен конфликт между Конституционным судом и судами общей юрисдикции, к числу которых обносятся Верховный суд и областные суды, по вопросу о том, кто имеет право отменять решения региональных властей. Еще в июне 1998 г. КС принял решение, что только он имеет такое право. Это застопорило оперативное реагирование на каждое 'подозрительное' решение местных властей. Поводом для нового разбирательства стала конфликтная ситуация в Кемеровской области, где прокурор подал иск в областной суд о признании недействительным закона 'О ценовой политике'. Поскольку областной суд согласился с прокурором, администрация области подала апелляцию в Верховный суд, который в свою очередь обратился в КС.

Отстаивая свою исключительность, но будучи не в силах препятствовать 'веяниям времени' и давлению президентской стороны, КС принял решение, которое позволяет блокировать на региональном уровне принятие неконституционных нормативно-правовых актов. Во-первых, согласно закону 'О прокуратуре', прокуроры имеют право подавать в местные суды иски на предмет противоречия тех или иных нормативно-правовых актов Конституции, федеральным и региональным законам. Во-вторых, суды общей юрисдикции могут проверять соответствие региональных актов и приостанавливать их действие. Однако только КС может признать закон недействительным и отменить его. Также только КС может рассматривать вопросы соответствия региональных нормативно-правовых актов Конституции и местным уставам.

Важным направлением наступления на регионы стала проблема внешних заимствований субъектов федерации. Бюджетный комитет Государственной Думы рекомендовал палате принять предложенные правительством поправки в Бюджетный кодекс, которые фактически лишают регионы права внешних займов.

В мае Президент, наконец, перешел от 'тактики малых дел' к решениям стратегического характера. Резкая активизация Президента на региональном направлении имела несколько взаимосвязанных причин. Во-первых, предложенные изменения в той или иной форме обсуждались на протяжении, как минимум, двух-трех лет. Во-вторых, уровень сопротивления региональных элит после президентских выборов был на редкость мал. Отсюда - возможность осуществить государственные реформы без потрясений. В-третьих, поддержание имиджа сильного лидера требовало решительных действий не только в Чечне.

В начале месяца В.Путиным была проведена 'артподготовка' - Президент приостановил действие ряда нормативных актов, принятых в субъектах федерации[2]. Формально в этих событиях не было ничего из ряда вон выходящего - глава государства лишь воспользовался своим законным правом. Тем же самым время от времени занимался и Б.Ельцин. Однако в сложившейся ситуации действия В.Путина выглядели как демонстрация силы и знаменовали переход к решительным действиям.

13 мая Президент перешел в наступление на региональном направлении. В.Путин издал указ 'О полномочном представителе Президента РФ в федеральном округе'.

Согласно указу, институт полномочных представителей Президента в субъектах федерации был преобразован в институт полномочных представителей Президента в федеральных округах. Согласно официальной формулировке, документ принят 'в целях повышения эффективности деятельности федеральных органов государственной власти и совершенствования системы контроля за исполнением их решений'. Данное решение прямо не затрагивает (не реорганизует) существующую систему организации власти в регионах, а также разделение полномочий между Центром и регионами. Вместе с тем, в формально-правовом плане оно создает предпосылки для новой системы размещения и организации деятельности территориальных представительств федеральных органов исполнительной власти. В политическом же плане - складываются предпосылки для реального выведения представителей Президента и руководителей территориальных структур федеральных органов из-под неформального контроля губернаторов.

В целом указ 13 мая логично рассматривать как первый шаг в проведении административно-территориальной реформы. Разумеется, такая реформа осуществима лишь в достаточно отдаленной перспективе, она требует создания соответствующих политических и законодательных предпосылок, внесения изменений в Конституцию РФ.

Анализ границ образованных округов позволяет предполагать, что целью намеченных преобразований является не только оптимизация управления социально-экономическим развитием территорий, но и создание более управляемой политической и организационно-мобилизационной региональной инфраструктуры[3]. Можно также ожидать, что оформившаяся система округов адаптирует 'под себя' и будет способствовать реорганизации уже существующих форм сотрудничества регионов, а также региональных структур крупнейших компаний и корпораций. Так, можно ожидать, что реорганизации подвергнутся ассоциации межрегионального сотрудничества, а также системы организации территориальной деятельности таких кампаний, как РАО 'Газпром', РАО ЕЭС, МПС и т.д.

Ни одна из республиканских столиц не стала центром округа. Это свидетельствует об ориентации нового Президента на выравнивание прав и обязанностей субъектов федерации, а также на снижение значимости самого принципа национально-территориального деления России в пользу чисто территориального. Соответственно, в региональной политике Центра можно ожидать отказа от выстраивания 'особых' отношений с республиками, а также усиления опоры на лидеров краев и областей. Федеральная власть будет подчеркивать в своей политике и идеологии образы 'единой российской нации' ('одна родина - один народ') и 'российского патриотизма'.

Предпринимаемая реформа создает ряд предпосылок для изменения расстановки сил на региональном поле. Можно ожидать, что субъекты федерации, объявленные столицами округов, и, возможно, их лидеры существенно укрепят свои федеральные политические позиции. Новые 'столичные' регионы в перспективе получат инфраструктурные преимущества - приоритетные финансирование и рассмотрение проблем на правительственном и президентском уровнях, возможность концентрации налогоплательщиков (юридических лиц) и денежных потоков, а также банковских систем регионов, первоочередное развитие дорог, телекоммуникаций и т.п.

Среди функций представителя Президента наиболее важными представляются:

Время покажет, удастся ли президентским представителям реализовать потенциал, заложенный в объеме их прав и функциях. Во всяком случае, глава государства наделил их максимально возможным политическим статусом, введя в состав Совета безопасности РФ.