Д.А.Савченко, Е.С.Шугрина, В.А.Горожанин

МЕСТНОЕ НОРМОТВОРЧЕСТВО: ПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ

Социально-правовая природа нормативных актов органов местного самоуправления

Местное самоуправления составляет одну из основ конституционного строя России, форму осуществления народовластия. Субъектом местного самоуправления является объединение жителей определенной территории, имеющих общие интересы в решении вопросов местного значения. Важная роль принадлежит нормативному способу самоуправления, когда решения муниципального образования принимаются в форме общего обязательного правила поведения, т.е. нормы, или нескольких взаимосвязанных норм.

Внешней формой выражения и закрепления норм муниципальных образований является документ - нормативный акт, издаваемый органом местного самоуправления или принимаемый непосредственно населением; он фиксирует волю местного сообщества, конституирует ее. Именно в актах и через них проявляется и существует совокупная воля населения. При помощи этих документов воля, по своей основе представляющая собой внутреннее, психическое явление, выступает вовне, в качестве волеизъявления, способного дать определенный эффект, направленного на достижение строго определенных последствий.

Социально-правовая природа нормативных актов местного самоуправления предопределяется следующими обстоятельствами.

а) В соответствии с Конституцией России местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно, а органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (статья 12 Конституции Российской Федерации [1]). Формирование их - дело самого населения, объединения жителей определенной территории. Поэтому нормы местных сообществ - это прежде всего 'корпоративные' нормы, т.е. нормы, исходящие от определенного сообщества или его органов, регламентирующие внутреннюю организацию, основные направления его деятельности, взаимные права и обязанности его участников, подкрепленные авторитетом и влиянием этого сообщества. Как и иные 'корпоративные' нормы, нормы местных сообществ прежде всего обязательны для населения территории, которое явно (например, посредством участия в местном референдуме, выборах) проявило свою сознательную и добровольную принадлежность к данному муниципальному образованию. Однако этим значение норм местных сообществ не ограничивается, да и не может ограничиваться. Ведь решение местных вопросов неизбежно затрагивает интересы не только постоянных жителей территории участвующих в самоуправлении, но и иных граждан и организаций.

б) Органы местного самоуправления являются одними из органов, через которые носитель суверенитета - народ - осуществляет принадлежащую ему власть (статья 3 Конституции Российской Федерации). Поэтому нормы, формулируемые органами местного самоуправления, в установленных пределах обладают свойством общеобязательности и гарантированности со стороны государства, то есть свойствами правовых норм. Соответственно, содержащие такие нормы акты приобретают характер нормативно-правовых и включаются в общую нормативно-правовую систему.

В этой связи важное значение приобретает вопрос о том, какие именно нормы органов местного самоуправления обладают свойствами правовых предписаний. И соответственно, в каких случаях нормотворчество этих органов приобретает характер правотворчества, санкционированного государством.

Будучи исключенными из системы государственных органов, органы местных сообществ не могут сами присваивать себе функцию правотворчества, так как это важнейшая государственная функция. Лишь государство или отдельные его органы могут санкционировать создание органами местного самоуправления правовых норм, порождающих юридические права и обязанности.

При этом возможны три способа санкционирования правотворческой деятельности: а) органы самоуправления по своей инициативе разрабатывают нормы, которые приобретают юридический характер по предварительной санкции государства; б) органы государства утверждают разработанные органами самоуправления нормативные акты; в) государство создает общие (типовые) нормы (в форме рекомендаций); органы самоуправления их детализирует применительно к конкретным условиям и представляют на утверждение (или регистрацию) соответствующему государственному органу.

В каждом из этих случаев государство определяет круг вопросов, решения по которым становятся нормативно-правовыми, а также возможный характер таких юридических решений.

В соответствии с Конституцией и законами России органы местного самоуправления получили право создавать юридические нормы по вопросам местного значения. Они перечислены в части 2 статьи 6 Федерального закона 'Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ' [2], а также в законах субъектов Федерации. Правотворчество по этим вопросам носит характер предварительно санкционированного. В то же время, государство может передавать в ведение муниципальных образований и иные государственные полномочия. В этих случаях санкционирование правотворчества должно осуществляться, как правило, в форме последующего утверждения или регистрации принятых органами местного самоуправления актов. В то же время возможны и иные формы государственного контроля за муниципальным правотворчеством по дополнительно переданным вопросам.

Нужно учитывать, что характер правотворческих решений местного самоуправления также ограничен законодательством. В силу прямого указания части 1 статьи 44 Федерального закона 'Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации' эти решения общеобязательны только для субъектов, находящихся на территории муниципального образования. Поэтому возможные решения ограничены по территориально-субъектному признаку.

Кроме того, анализ статьи 44 упомянутого Федерального закона приводит к выводу, что государство санкционировало создание органами местного самоуправления только регулятивных норм. Охранительные предписания содержащие указание на меры государственного принуждения за правонарушения, т.е. меры ответственности, - сами муниципальные органы устанавливать, как правило, не могут.

В соответствии со статьей 133 Конституции Российской Федерации местное самоуправление гарантировано правом на судебную защиту, то есть неисполнение регулятивных правовых норм местных органов самоуправления, дает ему право обратиться в суд. Именно суд определяет меры ответственности на основании Федерального закона 'Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации' и законов субъектов Федерации. В то же время, часть 3 статьи 44 Федерального закона 'Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации' не исключает возможности передачи права определять меры юридической ответственности за нарушение нормативных правовых актов местного самоуправления самим органам местного самоуправления. Однако такая передача должна быть четко и недвусмысленно предусмотрена законами - федеральными или субъектов Федерации, исходя из того, в чьей компетенции в соответствии с Конституцией Российской Федерации находятся вопросы установления мер соответствующего вида юридической ответственности.

У муниципального правотворчества, как и у правотворчества вообще, можно выделить три основные функции: а) обновления нормативно-правового материала; б) восполнения пробелов в праве; в) упорядочения действующих нормативно-правовых актов.

Наиболее важной из них является функция обновления, деятельность по реализации которой позволяет оперативно реагировать на изменяющиеся условия жизни и новые потребности местного сообщества в форме выработки новых или дополнительных нормативных предписаний либо коренной замены устаревших норм, утративших свое значение или противоречащих новыми обстоятельствам. Функция восполнения пробелов выполняет вспомогательную роль. Функция упорядочения действующих правовых актов является производной от первых двух. Она обусловлена необходимостью упростить и облегчить пользование нормативно-правовым материалом.

Кодифицирование местных нормативных актов

Сейчас впервые в соответствии с Российской Конституцией, принятой в 1993 году, субъекты Российской Федерации получили право на принятие собственных законов, создание собственной системы законодательства в пределах, ограниченных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами. Аналогично и на муниципальном уровне. Есть, пусть очень маленький, но свой собственный круг вопросов местного значения, в пределах которого акты местных органов обладают высшей юридической силой. Примерный перечень вопросов местного значения приводится в статье 6 Федерального закона 'Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации'.

Современное состояние нормативной базы местного самоуправления не всегда позволяет населению знакомиться и реализовывать акты местных органов, что, с одной стороны, снижает эффективность их применения, а с другой - не дает возможность жителям контролировать работу местных органов. Последнее обстоятельство противоречит сути самоуправления и подрывает принципы демократии.

Кроме того, многие местные органы столкнулись с тем, что они не всегда знают, какие из их нормативных актов действуют, а какие отменены полностью или частично последующими актами, появляющимися судебными решениями. Возникает новая проблема, связанная с соответствием местных нормативных актов федеральным актам и актам субъектов Российской Федерации, так как местное нормотворчество часто опережает федеральное. Такая запутанность и противоречивость законодательства объективно создает проблемы с исполнением предписаний, содержащихся в нормативных актах, а также с применением необходимых методов управления, в частности мер принуждения. Поэтому должностные лица органов, например, санэпиднадзора, налоговой инспекции и т.п. не всегда могут обеспечить должное исполнение местных нормативных актов. Думается, что данная ситуация хорошо известна и не требует дополнительных иллюстраций.

Для разрешения всех этих и некоторых других проблем можно использовать форму работы с местными актами, которая широко применяется в США. Речь идет о возможной разработке и внедрении системы 'горизонтальной' кодификации местных нормативных актов.

В нашей стране достаточно развита 'вертикальная' кодификация, когда обрабатываются и обобщаются определенным образом нормативные акты - кодексы, регулирующие конкретную сторону или сферу общественной жизни: Семейный кодекс, Гражданский кодекс, Водный кодекс и другие. Как писал С.С. Алексеев, кодификация - это 'наиболее совершенный и естественный... вид правотворчества, при котором обеспечивается единое, согласованное и упорядоченное нормативное регулирование данного вида отношений и тем самым достигается системное развитие всего нормативного материала' [3].

'Горизонтальная' кодификация, преследует те же конечные цели и дает тот же результат. Но обработке подлежат не акты, регулирующие конкретный вопрос, а все нормативные акты одного территориального уровня. Например, все акты, издаваемые на уровне субъекта РФ. Или все акты, принимаемые на уровне муниципалитета.

В США на национальном уровне и уровне штатов были тщательно разработаны и приняты законы о кодификации нормативных актов, положившие конец противоречиям и конфликтам между принимаемыми законами. Издание кодекса [4] США на федеральном уровне позволило Конгрессу и обычным людям упростить процедуру поиска текстов федеральных законов. На уровне штатов также практически везде есть кодексы, состоящие из многих томов и содержащие нормы из всех статутов. Лишь на муниципальном уровне предстоит еще выполнить определенный объем работы. Например, к началу 60-х годов более 500 американских городов имели свои муниципальные кодексы.

Строго говоря, американцами используются две формы систематизации местных актов - кодификация (codification) и инкорпорация (compilation). Но федеральная финансовая помощь активнее выделяется под проекты, связанные с кодификацией, пересмотром местных ордонансов, развитием кодификационных служб.

Основная цель горизонтальной кодификации - переработать и поместить в один документ все многообразие нормативных актов одного территориального уровня (города, штата или государства), которые имеют постоянное и всеобщее действие, но разные предметы правового регулирования. Кодекс строится по предметному принципу, так что открыв раздел с соответствующим заголовком, можно найти все нормы, регулирующие данный вопрос, ранее содержащиеся в отдельных местных актах. В этом случае читателю нет необходимости самому выискивать старые и новые нормативные акты и проверять какие из них устарели и отменены частично или полностью, какие не отменены, но противоречат федеральному законодательству, а какие действуют.

Горизонтальная кодификация, в свою очередь, позволяет решить и другие проблемы.

Во-первых, в настоящее время в России большинство местных нормативных актов готовится не юристами, что объективно приводит к наличию юридических коллизий. Следовательно, кодификация, проводимая профессионалами, позволит выявить и устранить пробелы и противоречия в местных нормативных актах, улучшить их качество. При принятии разрозненных нормативных актов эти пробелы и противоречия могут не замечаться и быть выявлены только при комплексном исследовании всего массива документов.

Обеспечить все органы местного самоуправления квалифицированными юристами, специалистами в области муниципального права вряд ли в скором времени возможно, а создание специальных организаций, имеющих профессионалов и способных выполнить работы по кодификации достаточно реально.

В США также отдают отчет в том, что кодификация местных нормативных актов является достаточно сложной работой и может быть осуществлена только специалистами. Есть специальные компании, которые на профессиональной основе берутся осуществлять эту работу. Например, в штате Вашингтон находится две издательских фирмы, которые осуществляют кодификацию местных нормативных актов для американских и канадских городов.

Во-вторых. Местному населению, делегировавшему право принятия решений представительным органам, необходимо иметь четкое представление о их деятельности. Из этого вытекает необходимость расширения возможностей для ознакомления, изучения и использования населением актов органов местного самоуправления. Знакомиться с разрозненными местными актами, часть из которых опубликована в одних изданиях, а часть - в других, причем это все происходило в разное время, достаточно сложно. Кодекс представляет собой отдельную книгу или иное сходное по виду издание, с которым удобно работать и которое проще достать.

В-третьих. Кодификация предполагает и одновременное 'осовременивание' нормативных актов. Это происходит по четырем направлениям:

1. Предмет правового регулирования. Местные акты могут регулировать отношений, которые уже перестают быть достаточно типовыми; в то же время эти нормы еще не регулируют отношения, которые имеют тенденцию становиться типовыми, но пока таковыми не являются. Например, необходимо ли правовое регулирование размещения на улицах города рекламы. Где-то это уже актуально, где-то еще нет, но тенденция очевидна. Иначе говоря, быстро меняющиеся реалии приводят к возникновению новых общественных отношений, для регулирования которых необходимы новые правовые основы. Предмет правового регулирования подвергается сильным изменениям.

2. Административные методы. За время действия нормативного акта могут появиться и новые методы управления, основанные на иной мотивации человеческой деятельности, которые предполагают другое регулирование. Все больше появляется косвенных методов управления, которые характеризуются опосредованным воздействием через создание определенной ситуации. Например, через введение лицензирования новых видов деятельности, осуществление которых ранее не требовало получения специального разрешения. При этом лицо, осуществляющее кодификацию, естественно, должно иметь практический опыт работы, необходимые управленческие знания и быть способным увидеть появление этих новых тенденций.

3. Терминология. Местные акты, подготавливаемые и принимаемые в разное время разными людьми используют разный понятийный аппарат, который не всегда бывает адекватно соотносим. Сейчас, например, очень много проблем возникло из-за попыток соотнести термин 'местное сообщество', который в Конституции РФ отсутствует, а во многих актах субъектах РФ есть, и термин 'муниципальное образование', которого в Конституции РФ также нет, а федеральный закон использует. Налицо создание дополнительных трудностей из-за отсутствия единого понятийного аппарата. Но даже если такого рода проблем нет, могут возникнуть терминологические недоразумения, связанные с новым названием органа, переименованием улицы и так далее. Кроме того, могут появиться новые термины, которые лучше и точнее описывают суть привычных явлений. И эти термины необходимо использовать. Например, еще лет десять назад мы говорили об органах государственной власти и управления. Сейчас используется другой термин - 'органы государственной власти'. Появилась необходимость соотнести понятия 'органы исполнительной власти' и 'органы государственного управления'.

4. Меры принуждения и санкции. У нас, к сожалению, имеют место случаи, когда размер штрафа, налагаемого за правонарушение меньше, чем 'цена' правомерного поведения. Например, штраф за безбилетный проезд в пригородной электричке меньше стоимости билета. То есть взыскание настолько незначительно, что не может сдержать поток правонарушений и не выполняет свою основную функцию.

В-четвертых. В процессе кодификации могут быть устранены грамматические, стилистические и смысловые ошибки и опечатки, возникающие из-за разных объективных и субъективных причин. Например, два года назад при разработке положения о выборах в депутаты Новосибирского городского собрания было принято решение о невозможности совмещение депутатского мандата в представительном органе государственной власти Новосибирской области и представительном органе местного самоуправления. Для описания этой ситуации законодатель использовал такую формулу 'кандидат может баллотироваться только в один представительный орган власти'. Имелось ввиду: либо орган государственной власти, либо орган местного самоуправления. Но произошла описка и вышеупомянутая фраза появилась вместо необходимой фразы 'кандидат может баллотироваться только в один представительный орган государственной власти и местного самоуправления'. На основании этой статьи городская избирательная комиссия отказала в регистрации кандидату, пожелавшему сделать иначе. Кандидат, которому отказали в регистрации, обратился в суд, заявив, что орган местного самоуправления не является органом власти, поэтому отказ городской избирательной комиссии необоснован. Пришлось в суде доказывать является ли орган местного самоуправления органом власти или нет, хотя изначально можно было использовать более корректную формулировку и избежать этих проблем.

Так как кодификация предполагает обобщение и изучение всех нормативных актов муниципалитета и издание на их базе одного акта, состоящего из разделов, охватывающих разные стороны деятельности органов местного самоуправления, это является достаточно трудоемкой работой. Поэтому в США существует определенная методика. Кратко она может быть изложена следующим образом.

После получения от местных властей всех актов, происходит их механическое деление на нормативные и индивидуальные акты. Дальнейшая работа проводится только с нормативным материалом. Используя разработанный классификатор, весь массив обрабатываемого материала делится по определенным признакам. Разобранные акты проверяются на предмет соответствия их вышестоящим нормативным актам. При этом один акт может содержать нормы, относящиеся к разным разделам. Поэтому необходимо 'делить акты на кусочки' и подвергать дальнейшей обработке. Кроме того проводится работа по выявлению и устранению внутренних противоречий. Особое внимание уделяется переструктурированию актов, их языку, приемам юридической техники. После проведения подготовки на базе существующих нормативных актов по разработанной методике создается муниципальный кодекс. Выявленные противоречия, пробелы и несоответствия доводятся до сведения городских властей, согласовываются и устраняются по заранее согласованной с органами местного самоуправления методике. После устранения всех противоречий и пробелов документ выносится на обсуждение и утверждение муниципалитета. Утвержденный кодекс готовится для публикации.

Надо иметь ввиду, что в одном акте могут содержаться нормы, регулирующие отношения, складывающиеся в разных сферах. В этой связи возрастает роль аккуратно и корректно составленного классификатора. Еще лет 40-50 назад в США был разработан модельный муниципальный кодекс, который состоял из 21 разделов, включающих 193 главы, что позволяло избежать смешения вопросов. Все статьи, относящиеся к определенному предмету помещались в одной главе. На практике же реальное количество глав могло быть и иным. Например, в муниципальном кодексе Атланты 93 главы, включая городскую хартию; в кодексе Милуоки 108 глав. Модельный классификатор предполагал наличие следующих разделов:

Представительные органы: регламент заседаний; правовое регулирование правотворческого процесса; право правотворческой инициативы; референдум. Органы управления: подразделения, их права и обязанности. Персонал: гражданская служба, продвижение по службе, прием и увольнение, заработная плата. Выборы: регистрация избирателей; выдвижение кандидатов; избирательная кампания; специальные и обычные выборы. Финансы: исчисление и уплата налогов и сборов; долговые обязательства, аудит; бухгалтерский и финансовый учет; муниципальные контракты и покупки. Суды: юрисдикция; процедура; иски. Общественные работы. Общественные дороги и места общего пользования: проспекты, улицы и аллеи; парки и скверы; деревья, кусты и иная растительность; общественные рынки. Полиция. Противопожарная безопасность: подразделения, инспектора. Муниципальные коммунальные услуги: вода, электроэнергия, газ, почта, телефон, телеграф, франчайзинг, контракты. Дорожное движение. Образование: школы, библиотеки. Общественное спокойствие: общественное осуждение, курение, шум, реклама. Мораль и порядок: азартные игры, наркотики, массовые беспорядки. Гавани: навигация, мосты, доки. Бизнес и торговля: лицензирование, пиво и спиртное. Городское планирование: зонирование, планирование. Жилищный кодекс: разрешение, строительство, водо-, тепло- и электроснабжение. Ответственность. Приложения и указатели.

Окончательный проект кодекса состоит из следующих частей: текст ордонанса, на основании которого была произведена работа по кодификации; заключение клерка о выявленных противоречиях, пробелах, неточностях, опечатках и прочих необходимых исправлениях; ордонанс, которым принимается и утверждается предложенный кодекс; список ордонансов, которые были переработаны и вошли в состав кодекса (не обязательно, но желательно); содержание; текст самого кодекса; указатели и индексы.

Данный опыт представляется достаточно интересным и возможным для использования как на уровне субъектов Российской Федерации, так и на местном уровне. Конечно, немедленное апробирование и внедрение описанного механизма представляется достаточно сложным. Хотя бы потому, что количество юристов в России и в Америке несопоставимо, специалистов в области муниципального права можно по пальцам пересчитать. Для этой работы нужны в первую очередь профессионалы, способные освоить эту работу.

Особое внимание при разработке муниципального кодекса следует уделить классификатору. Одним из возможных способов разработки классификатора является учет вопросов местного значения, обозначенных в статье 6 Федерального закона 'Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации'. В этом случае примерная структура муниципального кодекса может состоять из разделов:

Территория, административно-территориальное деление.

Глава местного самоуправления.

Представительный орган местного самоуправления.

Местная администрация; муниципальная служба.

Непосредственное участие населения в местном самоуправлении.

Избирательная система; муниципальные выборы.

Местный референдум.

Территориальное общественное самоуправление населения.

Муниципальная собственность.

Муниципальный жилищный фонд и нежилые помещения.

Местные финансы, бюджет, налоги и сборы.

Муниципальные образовательные учреждения.

Муниципальных учреждений здравоохранения.

Охрана общественного порядка; муниципальная милиция.

Планировка и застройка территории.

Использование земель и природных ресурсов; охрана окружающей среды.

Коммунальные службы.

Муниципальное дорожное строительство; транспорт и связь.

Утилизация и переработка бытовых отходов.

Ритуальные услуги и места захоронения.

Муниципальные архивы.

Торговля, общественное питание и бытовое обслуживание.

Культура, физическая культура и спорт.

Муниципальная информационная служба; средства массовой информации.

Социальная поддержка и занятость населения.

Противопожарная безопасность.

Устав муниципального образования.

Местное самоуправление в Российской Федерации пределах своих полномочий самостоятельно, что обеспечивается:

отнесением к ведению муниципальных образований вопросов местного значения (пункт 1 статьи 6 Федерального закона 'Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации');

самостоятельным под свою ответственность решением населением данных вопросов (пункт 1 статьи 2 Федерального закона 'Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации');

запретом на осуществление местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами (пункт 5 статьи 14 Федерального закона 'Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации').

Конкретные организационно-правовые формы местного самоуправления население определяет самостоятельно и закрепляет в уставе муниципального образования. Самостоятельный выбор структуры органов местного самоуправления может быть реализован следующим образом:

разрабатывается проект устава муниципального образования, содержащий подробное описание структуры органов местного самоуправления, и выносится на утверждение местным референдумом;

устав муниципального образования принимается существующим представительным органом местного самоуправления;

на местный референдум выносится ряд вопросов, в совокупности определяющих крупными блоками структуру органов местного самоуправления и взаимоотношения между ними; по результатам местного референдума существующим представительным органом местного самоуправления принимается устав муниципального образования, содержащий подробное описание структуры органов местного самоуправления, механизмов из взаимодействия.

Устав местного самоуправления - основной нормативно-правовой акт муниципального образования. Как источник права он имеет достаточно широкое распространение в правотворческой практике нашего государства и рассматривается как разновидность актов кодификационного значения. Устав является своеобразной малой конституцией на территории муниципального образования. Конституирующее значение устава муниципального образования для местного самоуправления вытекает из статьи 8 Федерального закона 'Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации', содержащей достаточно широкий перечень сведений, которых необходимо включать в устав муниципального образования.

Как и конституция, устав муниципального образования обладает рядом особенностей.

Наличие особого субъекта, который устанавливает или от имени которого принимается устав муниципального образования. В соответствии со статьей 8 Федерального закона 'Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации' устав муниципального образования может приниматься представительным органом местного самоуправления или населением непосредственно. Это часто находит свое выражение в преамбуле, которую содержит большинство уставов муниципальных образований.

Учредительный характер. Как акт учредительного характера, устав муниципального образования придает юридический, правовой характер фактически сложившимся или складывающимся отношениям по самоуправлению местного сообщества. Учредительная природа устава проявляется и в том, что нет такой нормы, принимаемой органами местного самоуправления или местным сообществом, которая не могла бы быть включенной в устав по признаку несоответствия нормам, принимаемым органами местного самоуправления или местным сообществом.

Всеобъемлющий и всеохватывающих характер правового регулирования. Устав регулирует отношения, которые затрагивают все стороны, все сферы жизни местного сообщества, связанные с решением вопросов местного значения. Естественно, устав не может, да и не призван регулировать указанные отношения подробно. Более детальная регламентация осуществляется посредством принятия иных нормативных актов.

Устав обладает высшей юридической силой в массиве норм, принимаемых органами местного самоуправления или местным сообществом непосредственно. Это означает, что все акты, принимаемые органами местного самоуправления или местным сообществом непосредственно должны соответствовать уставу, заложенной в нем концепции, принципам и нормам. Высшая юридическая сила или верховенство устава муниципального образования означает также и необходимость следования всеми субъектами права, расположенными на территории муниципального образования тем правилам, которые заложены в уставе муниципального образования.

Устав - основа для дальнейшего нормотворчества. Эта особенность устава муниципального образования вытекает из предыдущих особенностей. Устав, даже будучи по своей природе кодифицированным актом, естественно не может урегулировать все отношения, возникающие на уровне местного самоуправления. Поэтому для реализации устава необходимо принятие иных местных нормативно-правовых актов.

Как и конституция, устав муниципального образования характеризуется особым порядком принятия, а также внесения изменений или дополнений. Конкретный механизм определяется непосредственно в уставе муниципального образования и может предполагать квалифицированное большинство депутатов представительного органа местного самоуправления (большее, чем количество депутатов, необходимое для принятия обычного решения); голосование на конференции, собрании или сходе граждан, что является нехарактерным для принятия обычных нормативно-правовых актов либо голосование непосредственно населением, например, в форме референдума.

Принятие муниципальным образованием устава является одним из правовых средств, обеспечивающих реализацию самостоятельности местного самоуправления. В уставе муниципального образования, в частности, указываются:

вопросы местного значения, относящиеся к ведению муниципального образования (т.е. предметы ведения муниципального образования) в соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 8 Федерального закона 'Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации';

формы, порядок и гарантии непосредственного участия населения в решении вопросов местного значения (пункт 3 части 1 статьи 8 Федерального закона 'Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации');

полномочия выборных и других органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления (пункт 5 части 1 статьи 8 Федерального закона 'Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации').

Таким образом, правовое значение устава муниципального образования заключается в том, что он является правовым актом, которым городское, сельское, а также иное поселение фиксирует свой статус муниципального образования, то есть предметы ведения, права и обязанности муниципального образования и компетенцию органов местного самоуправления, обеспечивающие осуществление местного самоуправления населением данного муниципального образования.

1. Конституция Российской Федерации. М., 1993. С. 52.

2. См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. ? 33.

3. Алексеев С.С. Общая теория права. Т. 1. М., 1981. С. 320.

4. Некоторые полагают, что американское слово 'code' правильнее переводить не 'кодекс', а 'свод законов'. Применительно к данной ситуации это представляется спорным.

Продолжение в следующих номерах.