26.03.08

Пенсионный тупик

Принятие основных направлений налоговой политики до 2011 года, обещанное Минфином в середине марта, вновь отложено. Одна из причин - правительство не знает, как реформировать единый социальный налог

Источник: 'Эксперт' ?12 (601), 24 марта 2008., Авторы:Ольга Заикина.

Уже во второй раз откладывается заседание правительства, на котором планируется обсудить налоговую политику на очередные три года. Основная интрига заключается в том, какие предложения подготовит Минздравсоцразвития по выводу из тупика пенсионной реформы, без чего невозможно определить судьбу единого социального налога (ЕСН). Как отметил статс-секретарь - замминистра финансов Сергей Шаталов, этот налог является заложником решений, которые будут приниматься для модернизации пенсионного обеспечения и систем медицинского и социального страхования.

Поступления от ЕСН распределяются между Пенсионным фондом России (ПФР), федеральным и территориальными фондами обязательного медицинского страхования (ОМС) и Фондом социального страхования (ФСС). Львиная доля поступает на пенсионное обеспечение (20%), 3,1% - в фонды ОМС и 2,9% - в ФСС. Базовая ставка ЕСН составляет сегодня 26% от фонда оплаты труда, хотя регрессивная шкала, по крайней мере теоретически, позволяет ее уменьшать исходя из принципа: чем выше заработная плата, тем меньше размер платежа. Однако на практике преимуществами регрессии могут воспользоваться немногие, так как порог доступа к ней слишком высок. Так, если зарплата работника не превышает 280 тыс. рублей в год (чуть больше 20 тыс. рублей в месяц), работодатель платит за него полную ставку, зато при годовой зарплате работника более 600 тыс. рублей (то есть 50 тыс. рублей в месяц) работодатель должен уплатить 104,8 тыс. рублей плюс 2% с суммы, превышающей 600 тыс. рублей.

По мнению заведующего лабораторией Центрального экономико-математического института РАН Юрия Петрова, такой подход не просто противоречит здравому смыслу, но попахивает даже социальным дарвинизмом. Столь резкая оценка становится понятна, если вспомнить, что регрессивную шкалу ЕСН наши реформаторы позаимствовали в Западной Европе. Однако в тех странах, где она применяется (например, Дания, Бельгия), одновременно действует прогрессивная шкала подоходного налога, причем ставка на высокие доходы достигает 50-60%. 'Чтобы совокупное налоговое бремя было не таким чудовищным, - поясняет Юрий Петров, - и установлена регрессивная шкала социального налога. Таким образом суммарная ставка подоходного и социального налогов получается одинаковой для всех слоев населения, только бедные платят для создания своего пенсионного фонда, а богатые просто отдают часть доходов'.

У нас же эта логика была нарушена: установление регрессивной шкалы ЕСН при плоской ставке подоходного налога, причем весьма небольшого (13%), привело к тому, что основная часть заработков попадает под 26%, в то время как с очень высоких зарплат топ-менеджеров крупных компаний взимается чуть больше 2%. Так что первый шаг в реформировании ЕСН представляется очевидным: исходя из опыта развитых стран и неоднократных утверждений представителей власти о том, что в долгосрочной перспективе единая ставка подоходного налога сохранится, регрессивная шкала должна быть отменена.

Снижать или повышать
Предприниматели в принципе с этим согласны. По словам председателя 'Деловой России' Бориса Титова, регрессивная шкала утратила ту положительную роль, которую играла на этапе, когда надо было обелить зарплаты в крупном бизнесе, поскольку она стимулирует дальнейшую централизацию производства, укрупнение компаний: 'Мы видим - начался отток кадров из малого и среднего бизнеса, в то время как модернизация экономики возможна лишь при условии, что главной силой станет массовое предпринимательство'. Однако часть бизнес-сообщества увязывает отмену регрессии ЕСН со снижением ставки, мотивируя это тем, что на практике бремя уплаты обоих налогов на фонд оплаты труда (подоходного и социального) ложится на плечи работодателя, хотя налог на доходы физических лиц (НДФЛ) де-юре платит работник. Но, как утверждает вице-президент РСПП Елена Панина, схема взимания НДФЛ сегодня такова, что работник не осознает себя налогоплательщиком: 'Работника интересует лишь, сколько он будет получать чистыми. Таким образом, фонд оплаты труда облагается 26 процентами ЕСН плюс 13 процентами НДФЛ - это 39 процентов'. Столь высокий уровень налогообложения, когда работодатель с каждого рубля 40 копеек отдает в бюджет, либо провоцирует уход заработной платы в тень, либо, при ужесточении наказания за 'конвертные' схемы, тормозит рост зарплат.

По мнению Елены Паниной, ЕСН должен быть снижен до 12%. Это сделает невыгодным обналичивание денег (по экспертным оценкам, сегодня схемы обналичек стоят как раз около 12%) и тем самым позволит вывести из тени заработную плату. 'Расчеты, сделанные группой ученых, показывают, что, даже если удастся обелить лишь половину зарплат, налоговая база НДФЛ увеличивается вдвое, - отмечает Елена Панина, - и потери бюджета восстанавливаются в течение года'. Юрий Петров считает, что ЕСН можно было бы снизить и до 10% с одновременной отменой имеющихся незначительных льгот, 'которые лишь создают огромные вмененные издержки'.

Главным аргументом противников этой идеи является тот факт, что после снижения ставки социального налога в 2005 году (с 35,6 до 26%) предприниматели также обещали, что зарплаты станут легальными, однако на практике объем теневых выплат снизился незначительно: по некоторым оценкам, с 47 до 40%. В результате выиграл крупный бизнес, сохранивший около 280 млрд рублей без увеличения заработной платы и не создавший дополнительных рабочих мест. По словам Елены Паниной, виной тому неумение правительства просчитывать эффект от изменений в налоговой сфере: 'Я предупреждала, что такое не просчитанное по последствиям снижение ставки ЕСН не решит ни одной проблемы и не выведет зарплату из тени, потому что 26 процентов - это все равно много'.

Тем не менее Минфин, являющийся противником снижения ЕСН (впрочем, как и любых других налогов), убежден, что, даже если итогом снижения налога до 12-15% станет массовая легализация зарплат, это все равно не позволит перекрыть выпадающие доходы. Поэтому финансовое ведомство, напротив, предлагает для предотвращения падения эффективной ставки ЕСН периодически индексировать величину налоговой базы, с которой начинают применяться пониженные налоговые ставки, в соответствии с темпами роста инфляции или заработной платы (кстати, полностью выхолащивая при этом смысл регрессии) и разрабатывает меры борьбы со схемами уклонения от уплаты ЕСН (например, когда часть заработной платы выплачивается под видом компенсаций за тяжелые вредные и опасные условия труда). Но при этом Минфин готов, как заявил на последней пресс-конференции Сергей Шаталов, к серьезному реформированию ЕСН вплоть до отказа от него и перехода на страховые принципы организации пенсионной системы.

Поиски панацеи
По сути, речь идет о возврате к обязательным страховым взносам в государственные внебюджетные фонды, которые в 2001 году были объединены и названы единым социальным налогом. Предполагалось, что это приведет к упрощению администрирования: хотя все взносы исчислялись от выплат в пользу работников, для каждого фонда требовалось отдельное платежное поручение, своя отчетность, каждый фонд проводил проверки предприятий, запрашивая одни и те же документы по выплате заработной платы, порядок начисления и уплаты взносов регламентировали более полутора тысяч актов, издаваемых фондами, и т. д. К сожалению, практика показала, что в результате введения единого налога процедура сбора скорее усложнилась: контроль за уплатой ЕСН осуществляет налоговая служба, а, например, индивидуальный учет по пенсионным взносам ведет ПФР. Созданная схема крайне громоздка и запутанна: поскольку пенсионные взносы являются вычетом из ЕСН, налоговые органы должны подтверждать поступления в ПФР, что они могут сделать лишь по истечении календарного года, а значит, распределение взносов по индивидуальным счетам в течение этого года становится невозможным. 'Администрирование социального налога через налоговую службу создает массу проблем, - подтверждает ответственный секретарь рабочей группы РСПП по развитию пенсионных систем Константин Угрюмов, - вплоть до того, что до пяти процентов взносов просто не распределяется на счета, потому что у налоговой службы нет персонифицированного учета'.

Многие эксперты полагают, что весь этот сумбур есть следствие попытки применить принципы налогового администрирования к тому, что по своей природе налогом не является. 'Налог - это безвозмездный платеж, - напоминает председатель комитета Госдумы по труду и социальной политике Андрей Исаев, - деньги, ссыпаемые в общий котел, из которого государство затем их расходует по своему усмотрению'. ЕСН же представляет собой отложенную во времени заработную плату, деньги, мобилизуемые для реализации права населения на государственное пенсионное и социальное обеспечение и медицинскую помощь. С этой точки зрения возврат к страховым взносам представляется оправданным, так как ЕСН полностью отвечает страховым принципам возмездности и возвратности платежа.

Не менее важно наличие в страховой системе множества гибких механизмов, побуждающих работодателя к своевременной и полной уплате взносов. 'Например, если предприятия дисциплинированно уплачивают страховые взносы, а количество больничных невелико, то сэкономленные средства страхователь может разрешить направить на диспансеризацию, санаторно-курортное лечение работников и другие подобные цели, - рассказывает Андрей Исаев. - Такая схема действует сегодня в страховании от несчастных случаев на производстве'. (Взносы на обязательное социальное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний не входят в ЕСН, так как здесь ставки дифференцированы в зависимости от степени профессионального риска. Включение в ЕСН не позволило бы создать единую шкалу ставок.) И наконец, переход на страховые принципы в случае пенсионных накоплений, по мнению члена комитета Госдумы по бюджету и налогам Натальи Бурыкиной, приведет к тому, что работники начнут требовать легализации своих зарплат, так как будут понимать: эти деньги идут не на какие-то далекие от них цели, как в случае налога, а на их будущие пенсии.

Международный опыт, казалось бы, подтверждает преимущество страховых систем: например, в США социальное обеспечение и медицина полностью основаны на страховых принципах. Однако в системе американского здравоохранения, включая программы Medicare и Medicaid (медицинское обслуживание пенсионеров и малоимущих), затраты на одного человека в среднем в десять раз выше, чем у нас, в Германии - в восемь раз, в странах Восточной Европы - в три раза.

С другой стороны, в Великобритании здравоохранение практически полностью государственное. 'Они взяли за образец советскую систему, но вложили в нее деньги, - поясняет член президиума РАМН Сергей Колесников. - Вариантов в мире много, но все системы, устраивающие население, дороже, чем наша'. Так что страховые принципы сами по себе не панацея: любая система будет эффективной лишь при условии, что в нее вложено ровно столько средств, сколько требуется для нормального функционирования.

Например, сегодня в России здравоохранение финансируется лишь на 60%. 'То есть оплачивается только часть медицинской услуги, - говорит Сергей Колесников, - медицинская услуга стоит, допустим, 200 тысяч рублей, а государство финансирует 150 тысяч рублей, предоставляя лечебно-профилактическому учреждению остальное добирать - с пациента или с предприятия'. По мнению ученого, страна, считающая себя цивилизованной, не может жить при ассигнованиях на здравоохранение 4% ВВП, поэтому повышать финансирование хотя бы до 6% ВВП, рекомендованных Всемирной организацией здравоохранения, все равно придется. 'Вопрос только, за счет каких источников - кармана потребителя или перераспределения сверхдоходов, - подчеркивает Сергей Колесников. - В этом смысле я не против повышения ЕСН, чтобы увеличить отчисления в фонды ОМС'.

Сейчас рассматривается также возможность внедрения в медицину частно-государственного партнерства, суть которого в том, что богатый покупает дорогую услугу, а деньги идут на здравоохранение в целом и перераспределяются между богатыми и бедными. О необходимости софинансирования представители власти в последнее время заговорили и в отношении пенсионного обеспечения, где ситуация намного хуже.

Навстречу краху
По словам Сергея Шаталова, здесь накопилось огромное количество проблем, риски пенсионной системы с точки зрения финансового обеспечения становятся очень высокими, коэффициент замещения падает. В 2006 году в России средний уровень пенсий по отношению к зарплате (коэффициент замещения) составлял 28,2%, в то время как в соответствии с конвенцией Международной организации труда (МОТ), чтобы после выхода на пенсию не произошло резкого падения уровня жизни человека, размер его пенсии должен быть не менее 40% зарплаты. Но сегодня и эти мизерные пенсии государству выплачивать все сложнее. Дефицит средств на выплату базовой части пенсий, финансируемой из федерального бюджета за счет 6% ЕСН, составляет почти 50%, со следующего года начнет ощущаться нехватка денег и в страховой части. Дефицит пенсионных средств возник в результате снижения ставки ЕСН в 2005 году. Правда, его удалось несколько снизить, лишив людей, которым до пенсионного возраста осталось меньше десяти лет, права на накопительную пенсию и перекинув эти деньги в страховую часть для выплат пенсий сегодняшним пенсионерам, но проблемы это не решает. Если срочно не принять серьезных мер, к 2015 году, по данным Пенсионного фонда, прогнозируемые поступления ЕСН (714 млрд рублей) смогут обеспечить лишь 60% выплат базовой части трудовой пенсии, а дефицит по страховой части составит 750 млрд рублей. Основная причина в том, что в 2002 году, разрушив в ходе пенсионной реформы старую распределительную систему, основанную на принципе солидарности поколений (когда пенсии старшему поколению выплачиваются за счет отчислений с зарплат работающих), выстроить новую, основанную на накопительно-страховых принципах, государство так и не сумело.

И дело не только в недостатке опыта у реформаторов, но и в трудностях психологического характера. Конечно, как отмечает Константин Угрюмов, непозволительно было начинать пенсионную реформу, не разъяснив населению ее целей, однако и не каждому информированному человеку легко дается осознание того, что заботиться о его будущей пенсии теперь будет не государство, а он сам. Именно в этом состоит главное отличие накопительной пенсионной системы.

Готовящийся в Госдуме ко второму чтению проект закона 'О дополнительных страховых взносах на накопительную часть трудовой пенсии и государственной поддержке формирования пенсионных накоплений' выглядит отчаянной попыткой государства привлечь граждан к заботе о своей старости. По словам Андрея Исаева, предложена хорошая схема: на каждую тысячу рублей, добровольно перечисленных работником в ПФР, государство из Фонда национального благосостояния добавляет тысячу, а для работающих пенсионеров соотношение составит 3:1. И столько же доначисляет работодатель. Но документ нуждается в доработке. 'Эти средства не должны облагаться налогами, и предельную сумму софинансирования со стороны государства следует увеличить: сейчас она не должна превышать 10 тысяч рублей в год, а для работающего пенсионера - 30 тысяч рублей, что для последнего, учитывая размер средней пенсии (4 тысячи рублей), невыгодно. Законопроект предполагает, что работающий пенсионер при участии в данной системе должен отказаться от получения пенсии, но 30 тысяч рублей меньше, чем 48 тысяч рублей в год, которые он получит, не участвуя в добровольном софинансировании. Это будет профанация идеи', - считает Андрей Исаев.

Против обеих поправок, по словам депутата, возражает Минфин, что несколько странно, так как Сергей Шаталов еще в конце января подтвердил согласие финансового ведомства по крайней мере на одну из них: освободить дополнительные взносы работодателей на счета работников от НДФЛ и ЕСН.

Законопроект планируется принять в течение весенней сессии, чтобы он вступил в силу 1 сентября этого года либо, самое позднее, 1 января следующего. И затем в течение пяти лет каждый гражданин должен сделать выбор - будет он участвовать в этой системе или нет. По мнению Константина Угрюмова, точно так же надо поступить с накопительной частью страховой пенсии в рамках обязательного пенсионного страхования: 'Если человек хочет остаться с государством, значит, у него не будет накопительной части трудовой пенсии, эти средства возвращаются в страховую, где индексируются на уровне инфляции. А тот, кто в старости хочет получать больше, должен уйти в частную систему'.

При этом государство, по мнению Константина Угрюмова, не должно выступать инвестором пенсионных средств, потому что в таком случае оно или становится главным спекулянтом на финансовом рынке, или, как происходит сегодня, просто перегоняет пенсионные обязательства во внутренний долг государства, что одинаково абсурдно.

Предлагаемая конструкция имеет то преимущество, что накопления становятся эффективными, так как в негосударственных пенсионных фондах доход превышает темпы роста инфляции и может вырасти еще, если отменить тройное налогообложение (взнос работодателя в НПФ за работника сначала облагается ЕСН, затем доход от инвестирования этих средств облагается налогом на прибыль, а при выплате негосударственная пенсия облагается НДФЛ). К тому же альтернативы накопительной системе нет. По данным МОТ, для эффективной работы распределительной системы необходимо трое работающих на одного пенсионера, а в России, по прогнозам, к 2024 году это соотношение будет 1:1.

Такова общемировая тенденция: с 1995 года, когда был опубликован доклад Всемирного банка о кризисе старения населения, большинство стран, как развитых, так и развивающихся, начали постепенное замещение распределительной пенсионной системы накопительной. В Великобритании введено комплексное накопительное законодательство, введены пенсии трех уровней - госпенсии по старости и за выслугу лет и негосударственная пожизненная. В США, где к 2030 году на двоих работников будет приходиться один пенсионер и затраты на пенсионное обеспечение увеличатся на 70%, также применяется сочетание распределительной (общефедеральная программа) и накопительной систем. В Германии, где пока в основном сохраняется распределительная система, до 2030 года размер пенсий сократится с 70 до 67% от уровня зарплаты, действуют закон о поддержке частного пенсионного страхования и программа господдержки частных пенсионных договоров.

Идея, высказанная недавно на страницах нашего журнала (см. статью 'Выбор жертвы' в ? 6) о ликвидации государственных пенсий для людей, родившихся до 1967 года, которые должны будут рассчитывать лишь на накопленные средства, многим показалось слишком жесткой. По словам Юрия Петрова, 'это вызовет революцию'.

Однако предложенная самим г-ном Петровым концепция исходит из того же посыла - неверия в то, что государство сможет обеспечить своим гражданам достойную пенсию. Суть предложений Юрия Петрова в том, что сегодняшним пенсионерам государство должно платить пенсии из федерального бюджета за счет нефтяной ренты. Что же касается будущих пенсионеров, то каждый человек, в том числе тот, кого лишили права на накопительную пенсию, в течение, допустим, 2008 года, получает личный пенсионный счет в ПФР, на который начисляется тот размер пенсии, который он заработал по старому распределительному принципу. Человеку вручается пенсионный сертификат, и эту пенсию он будет получать в старости.

А новые пенсионные взносы должны идти на персональный накопительный счет в Сбербанке по умолчанию или в ином банке по заявлению гражданина, и каждый год половина процентов с этих средств должна выплачиваться в виде досрочной пенсии. Кроме того, после смерти человека его пенсия не наследуется никем, в том числе государством, а служит источником выплаты пенсии тем, кого человек указал в завещании. То есть эти деньги не будут пропадать в общем котле, 'а для многих людей это не меньший стимул, чем размер собственной пенсии', - уверен ученый.

Существуют и другие предложения относительно модернизации пенсионной системы. Какую из них изберет государство, станет известно, вероятно, в апреле. Хотелось бы только, чтобы новому правительству достало смелости признать, что половинчатая пенсионная реформа провалилась, и предложить населению отказаться от изжившего себя распределительного принципа. К сожалению, надежды на это мало и, скорее всего, нас опять ждут полумеры.

Что обидно, поскольку, по мнению Лоренса Котликоффа (автора книги 'Пенсионная система перед бурей', в которой он предсказывает крах системы пенсионного обеспечения в мире), своеобразная ирония заключается в том, что именно Россия и другие бывшие республики СССР сегодня имеют наилучшее будущее в этой сфере: 'Они настолько основательно обнулили свои фискальные обязательства, что имеют великолепные возможности освободиться от их хватки. Разумеется, если будущий рост России и ее бывших сателлитов на каждом шагу будет сопровождаться расширением межпоколенческого перераспределения от молодых и будущих поколений к нынешним старикам, они застрянут в той же дыре, из которой мы сейчас пытаемся выбраться'. По мнению американского исследователя, для России наибольшая опасность заключается именно в том, что будут выбраны не радикальные, а паллиативные решения.